[농수축산신문=김동호 기자]

수산자원관리정책에 있어 TAC(총허용어획량) 제도의 중요성이 커지고 있지만 정작 TAC 제도 확대에는 다양한 과제가 산적해 있다.

해양수산부는 지난해 발표한 수산혁신2030계획을 통해 기존의 어획노력량 관리 중심의 수산자원관리제도를 어획량관리로 전환해 나가겠다고 밝힌 바 있다. 해수부는 이 일환으로 TAC대상어종 확대, 수산자원 조사·평가 강화 등을 추진하고 있다.

그럼에도 불구하고 TAC제도의 전면적인 확대를 위해서는 다양한 선결과제가 남아있는 실정이다. 이에 국내 TAC제도의 현황과 문제점을 짚어보고 전문가로부터 TAC제도의 확대를 위한 선결과제에 대해 들어본다.

# 수산자원관리·어업경쟁력 강화 모두 ‘실패’

우리나라는 수산자원관리 뿐만 아니라 연근해어업의 경쟁력 확보에도 모두 실패했다는 평가를 받고 있다.

국내 수산자원관리제도는 허가정수, 어선톤수, 마력수 등을 제한하는 어획노력량 규제와 TAC 등 어획량규제, 어구, 어기, 어장 등을 제한하는 기술적 규제를 모두 갖추고 있다. 더불어 수산자원증대를 위한 환경관리, 인공어초 투하, 바다숲 조성, 수산종자방류사업 등 조장수단까지 모두 동원하고 있다.

이같은 노력에도 불구하고 수산자원은 감소하고 있다. 통계청에 따르면 일반해면어업 생산량은 1970년 72만4365톤에서 빠르게 증가, 1986년 172만5820톤으로 최고점을 기록한 후 빠르게 감소하기 시작했다. 특히 2000년대에 접어들면서부터는 UN해양법의 발효와 한·중·일 어업협정에 따른 어장 축소 등의 영향으로 더욱 빠른 감소세를 보였다.

수산자원의 감소가 충격으로 다가온 것은 2016년이다. 100만 톤대를 유지하던 연근해어업 생산량은 2016년 90만7580톤으로 급감했으며 2017년에도 92만6941톤을 기록하는데 그쳤다. 2018년 101만2505톤으로 다시 100만 톤을 회복했으나 지난해에는 다시 91만4229톤으로 감소했다. 이같은 어획량 감소는 수산자원관리에 실패했다고 볼 수밖에 없는 대목이다.

연근해어업의 경쟁력 또한 약화되고 있다. 한국해양수산개발원에 따르면 국내 어선의 척당 어획량은 1980년 3만2725kg에서 2017년 2만1894kg까지 줄었다. 같은 기간 국내 전체어선의 마력수는 14만7600hp에서 1053만6000hp로 급증했다. 이에 따라 1마력당 어획량은 1980년 928kg에서 2017년 88kg으로 10분의 1 이하로 감소했다.

해수부는 이같은 상황을 개선하고자 수산자원관리의 패러다임을 TAC중심으로 전환하는 방안을 추진하고 있다. 지난해 발표한 수산혁신2030계획에서는 수산정책을 수산자원관리 중심으로 전환하겠다고 밝히며 TAC대상어종을 전체 어획량의 80%까지 확대하겠다고 밝힌 바 있다.

이정삼 한국해양수산개발원 양식·어업연구실장은 지난해 ‘TAC 기반 수산자원관리강화 방안 연구’라는 연구보고서에서 “최근 3년 동안 우리나라 연근해어업 평균 생산량은 94.9만 톤으로 1970년대 초반이후 최악의 수준을 보이고 있다”며 “연근해어업 생산량 감소는 근본적으로 연근해 수산자원감소에 의해 나타난 결과로 기존의 수산자원관리제도는 수산자원감소를 방지하는데 제대로 효과를 발휘하지 못했다”고 지적했다.

# TAC, 20여년간 14개 업종·12개 어종으로 확대

우리나라의 TAC제도는 1995년 12월 개정된 수산업법과 1996년 12월 개정된 수산자원보호령에 따라 1999년 대형선망어업의 고등어, 전갱이, 정어리와 근해통발어업의 붉은대게에 최초 적용됐다.

이후 2001년에는 마을어업에서 어획하는 제주소라와 잠수기업종이 어획하는 개조개와 키조개에 도입됐고 2003년에는 근해자망과 연안자망, 연안통발이 어획하는 꽃게에도 적용됐다. 2007년에는 근해채낚기와 동해구중형트롤, 대형트롤, 대형선망 등 4개 업종의 오징어와 근해자망, 근해통발업종의 대게에도 적용됐으며 2009년에는 동해구중형트롤, 동해구외끌이중형저인망의 도루묵, 근해연승어업과 연안복합 어업의 참홍어에 제도가 적용됐다.

이후 2018년에 이르러서야 쌍끌이대형저인망업종의 오징어 어획에 시범사업이 실시됐으며 지난해부터는 쌍끌이대형저인망 오징어어업과 잠수기의 바지락도 TAC가 적용됐다. 올해는 근해연승과 대형선망, 쌍끌이대형저인망, 근해안강망이 어획하는 갈치와 근해안강망, 근해자망, 쌍끌이대형저인망, 외끌이대형저인망의 참조기, 대형선망, 쌍끌이대형저인망, 서남해구쌍끌이중형저인망이 어획하는 삼치에 시범사업이 실시된다.

# 참여어업인만 ‘손해’

현행 TAC제도는 참여어업인만 손해를 보는 구조라는 점에서 심각한 문제를 노출하고 있다.

동해지역의 근해채낚기어업 등 오징어를 조업하는 대부분의 업종은 TAC를 적용받으며 자원관리에 동참하고 있다. 하지만 지난해부터 서해의 근해자망어선들이 동해로 이동, 오징어를 조업하며 갈등이 심화되고 있다. 근해자망어선들은 TAC대상업종이 아니기 때문에 오징어를 다량 어획한다해도 아무런 제재를 받지 않는다. 이 때문에 동해지역의 채낚기어업인들과 서해 근해자망어업인간 갈등이 극심해진 상황이다.

동해의 붉은대게 어업도 마찬가지다. 동해의 근해통발어업은 대형선망어업과 함께 최초로 TAC에 참여했다. 근해통발업계는 TAC에 참여하며 수산자원관리에 적극 동참하고 있지만 연안어선들은 TAC를 적용받지 않는다. 붉은대게는 수심이 깊은 수역에 서식하기 때문에 연안어선들이 무리해서 조업을 하진 않았다. 하지만 시간이 흐르면서 상황이 달라졌다.

9.77톤급 연안통발어선들이 붉은대게 조업에 나서기 시작했고, 이는 곧 근해통발어업인에게는 피해로 다가왔다. 근해통발어업인이 TAC에 참여하며 자원을 관리해도, 관리되지 않는 연안어선에 의한 어획량이 증가하면서 자원이 감소할 수밖에 없는 상황이 됐기 때문이다.

이처럼 TAC미참여어선에 의한 TAC대상어종 어획이 이어질 경우 TAC제도에 대한 어업인의 불만이 커질 수 밖에 없다. 따라서 TAC대상어종의 어획량이 혼획 수준을 넘어설 경우 이를 엄격히 제한해야 한다는 지적이 제기된다.

김성호 한국수산업경영인중앙연합회장은 “해수부의 수산자원관리정책이 오히려 어업인간 갈등을 부추기는 결과로 이어지고 있다”며 “정부에서 정책을 수립·집행할 때 보다 면밀히 검토하고 시행해 주길 바란다”고 말했다.

수산업계의 한 전문가는 “수산자원조사원을 통해 현장에서 발생하는 문제를 인지했음에도 불구하고 이를 제때 개선하지 않은 것이 상황을 더욱 악화시킨 배경이 됐다”며 “근해 자망어업의 오징어 조업사례나 연안통발어선의 붉은대게 조업 사례를 볼 때 TAC대상어종의 경우 TAC미참여 어업인들의 조업을 제한하는 방안을 마련해야 한다”고 지적했다.

# 유인책 없는 TAC제도

TAC제도가 갖는 또 다른 문제점은 TAC 참여어업인에게 어떠한 유인책도 제시하지 못한다는 점이다.

해수부에서는 TAC참여어업인들에게 정부의 금융지원 등을 실시하고 있지만 이는 다른 어업인들에게 제공되는 금융지원에 비해 크게 다른 점이 없다. 어업인 입장에서 TAC는 ‘적용대상자만 손해보는 또다른 규제’가 되는 셈이다.

TAC에 대한 반감이 커지고 있는 것은 대형선망업계다. 대형선망업계는 TAC제도 도입 초기부터 TAC를 적용받고 있으며 적용되는 어종도 계속 늘어나는 추세다. 현재 대형선망업계가 어획할당량을 적용받고 있는 TAC대상어종은 △고등어 △전갱이 △오징어이며 현재 시범사업이 진행되고 있는 갈치, 삼치 등이 본 사업에 들어갈 경우 전체 어획량의 90% 이상이 TAC대상어종이 된다. 이 가운데 2018년에는 어획할당량 부족으로 홍역을 치른 바도 있어 불만이 더욱 크다.

김왕영 대형선망수협 지도과장은 “대형선망업계는 TAC 제도 도입부터 적용을 받기 시작했고 정부정책을 잘 따라왔는데 자원은 줄어들고 TAC도 감소하고 있어 조합원들이 TAC제도의 효과를 체감하지 못하고 있다”며 “더불어 정부정책에 적극 동참했음에도 불구하고 이에 따른 혜택이라고 느끼는 사업들이 적은 터라 TAC에 대한 반감이 커진 상황”이라고 말했다.

이어 그는 “해수부가 보편화될 때까지 만이라도 TAC참여어업인들에 대한 정책적 지원을 늘려 어업인들이 정부 정책에 더 적극적으로 참여할 수 있도록 해줬으면 하는 바람”이라고 덧붙였다.

이에 대해 김영신 해수부 수산자원정책과장은 “보험 등으로 안정적인 소득을 보장하기 위한 정책적 지원방안을 마련하기 위해 보험개발원과 연구용역을 추진 중이다”며 “더불어 내년 TAC경영개선자금 예산도 증액하고 휴어지원, 어장청소, 규제완화 등에 있어서도 TAC를 적용받는 어업에 우선적으로 실시할 계획”이라고 밝혔다.

# 턱없이 부족한 조사·평가·모니터링 인력

TAC는 과학적인 조사·평가에 대한 의존도가 높지만 우리나라는 수산자원의 조사·평가·모니터링을 위한 인력이 턱없이 부족한 실정이다.

마이클 멜니척 워싱턴대 교수가 2016년 실시한 연구에 따르면 우리나라 연구수준은 낮은 편이 아니다. 하지만 다양한 어종을 이용하는데다 어업환경이 복잡해 이를 관리하기 어려운 상황이며, 이 때문에 수산자원의 상태는 연구수준을 따라가지 못하고 있다.

이 배경에는 턱없이 부족한 조사·평가·모니터링 인력의 문제가 자리잡고 있다. 수산자원관리 선진국으로 꼽히는 미국은 총 176척의 수산자원조사선을 보유하고 있으며 조사·연구 인력은 508명에 이른다. 우리나라와 경쟁하고 있는 일본도 수산자원조사선 22척에 조사인력이 102명이다. 일본은 수산개혁프로그램을 통해 TAC대상어종의 어획량 비중을 전체 어획량의 80%까지 확대해 나가고 이를 위해 조사 인프라를 크게 확충해 나가겠다고 밝힌 바 있다.

반면 우리나라는 연근해 160여종 중 45종에 대해서는 수산자원의 평가를 진행하고 있으며 이마저도 한명의 자원평가담당자가 약 25개 어종을 평가해야하는 상황이다. 미국, 호주, 뉴질랜드 등 수산과학 선진국이 평가 전문인력 1명이 1개 어종만을 담당하도록 해 업무에 대한 집중도나 전문성을 높이고 있는 것과 대조된다.

더불어 TAC 모니터링을 위한 인력도 크게 부족하다. 한국수산자원공단에 따르면 TAC 모니터링업무를 수행하는 수산자원조사원 인력은 2010년 70명에서 2018년 85명으로 늘어난데 이어 현재까지는 95명 수준이다. 121개 지정위판장 당 1명도 배치하지 못하는 수준이다.

이 때문에 해수부에서는 2022년까지 250명으로 조사원을 확충한다는 계획하에 모니터링 인력 증원을 추진하고 있다.

수산자원분야의 한 연구자는 “수산자원 조사·평가 강화를 위해 수산자원조사선은 확충해나가고 있지만 이에 맞는 인력증원은 더디게 이뤄지고 있는 실정”이라며 “조사·평가와 함께 어획량 모니터링 자료까지 함께 분석돼야 보다 정밀한 조사·평가결과를 도출할 수 있는 만큼 조사·평가·모니터링 인력이 다같이 증원돼야 한다”고 지적했다.

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아무리 잡아도 소진하지 못하는 TAC

현행 TAC제도의 심각한 문제 중 하나로 지목되는 것은 TAC설정량이다.

해수부에 따르면 최근 5년간 연도별 TAC 소진율은 2014년 76.4%, 2015년 72.6%, 2016년 80.9%, 2017~2018년 6월 59.7%, 2018년 7월~2019년 6월 67.0%, 2019년 7월~2020년 6월 53.6% 등이었다. 이는 어업인들이 아무리 어획해도 TAC총량을 소진하기 어렵다는 것을 보여주고 있다.

TAC는 과학적인 조사·평가 결과를 바탕으로 생물학적허용어획량(ABC)을 산정하고 이를 넘어서지 않는 범위내에서 허용되는 어획량을 산정한다. 이론대로라면 ABC값 범위내에서 어획량이 관리된 어종은 자원이 감소할 수 없다. 하지만 국내 연근해어업 생산량은 전반적으로 감소하고 있는 실정이다.

이는 어업인들의 제도 수용성 등을 이유로 TAC를 과도하게 설정, 장기간 유지돼온데 따른 것이다.

김영신 과장은 “TAC 도입이후 어업인들의 제도 수용성 등을 감안해 TAC를 다소 높게 설정해왔다”며 “해수부는 TAC 중심으로 수산자원관리의 패러다임을 전환하고자 하는 만큼 자원평가 결과를 토대로 TAC물량을 산정, 소진율을 높여나갈 계획”이라고 밝혔다.

# 많은 어선, 적은 TAC

최근 들어 불거지고 있는 문제 중 하나는 과도한 어선세력 대비 TAC가 적다는 것이다.

해수부는 TAC제도의 실효성을 높이기 위해 TAC를 축소해 나가고 소진율을 높여 나가는 방안을 추진하고 있다. 하지만 어선세력의 감소속도는 TAC의 감축속도를 따라가지 못하고 있다. 정부에서는 최근 어획강도가 높은 근해어선을 중심으로 집중적인 감척을 추진하고 있지만 이 역시 예산상의 한계 등으로 수산업계나 전문가들의 요구수준에 미치지 못하고 있다.

더불어 수산물 시장이 개방돼 있어 국내 어획량 감축이 수산물 가격상승으로 이어지기도 어렵다. 과거의 사례로 볼 때 어획이 부진하면 수산물의 가격이 상승, 어업인들의 소득이 일정부분 유지돼온 측면이 있다. 하지만 수산물은 UR(우루과이라운드) 이후 시장이 완전 개방된 상황이기 때문에 국내 어획량의 감소는 시장에서의 가격상승이 아닌 수입수산물의 점유율 상승으로 이어졌다. 시장 개방은 국제적인 흐름인 만큼 국내 어선어업의 경쟁력 확보를 위해서는 보다 과감하고 신속한 어선감척과 함께 어선어업의 경쟁력 강화를 위한 규모화 등이 필요하다는 지적이 제기된다.

김도훈 부경대 교수는 “어선 세력이 그대로인 상황에서 TAC만 감축하게 될 경우 어업인들은 경영이 불가능해지고 이는 곧 정부정책이 먹혀들어가지 않는 상황으로 이어진다”며 “지금은 수산업계 내부에서도 어선을 줄여야한다는 것을 인정하고 있는 만큼 보다 과감한 감척이 필요하다”고 말했다.

[인터뷰] 김도훈 부경대 교수

근해어선 대상 집중적인 감척 추진해야

“준비가 되지 않은 상황에서 무조건 TAC를 확대하는 것은 말이 안됩니다. 지금은 어획량 감소로 어업인들이 TAC를 확대하는 것에 대해 반발이 없지만 TAC를 줄여야 하는 상황이 오게 되면 어업인들의 불만이 폭발하게 될 겁니다. 즉, 단계별로 차근차근 밟아 나가야 합니다.”

김도훈 부경대 교수는 TAC의 확대에 앞서 선결과제들이 많다며 운을 뗐다. 김 교수로부터 TAC를 중심으로 한 수산자원관리체계의 확립을 위한 선결과제에 대해 들어봤다.

# 우선과제는 무엇인가

“TAC는 과학적인 조사·평가를 통해 수산자원량을 정밀하게 파악하고, 이를 바탕으로 적정 어획량을 산정·배분하는 제도다. 현재 우리나라는 우리 수역에 들어오는 어종에 대한 세밀한 조사도 부족하고 평가와 모니터링도 미흡한 실정이다. 이는 예산과 인력의 부족에서 기인한다. 중장기적으로 한·중·일 3국이 공동으로 자원관리를 해나가야 한다는 점을 감안하면 수산자원 조사·평가·모니터링을 위한 예산과 인력이 큰 폭으로 확대돼야 한다. 과학적인 조사·평가와 함께 보다 세밀한 모니터링으로 어획량과 자원량을 확인해야 한다는 것이다.”

# 어선세력의 문제는 어떻게 보나

“당장 TAC를 감축하게 되면 어업경영이 불가능한 업종이 늘어나게 된다. 대표적인 것이 대형선망어업이다. 그래서 계속 주장해온 것이 보다 적극적인 감척이다. 배가 줄어들어야 어획량할당량을 줄이는 등의 대책들이 먹혀들어간다. 지금과 같은 상황에서는 어떠한 정책을 낸다고 해도 쉽지 않을 것이다.

그래서 제안하는 것이 (가칭)연근해어업 혁신기금이다. 지금의 감척속도는 어획량의 감소속도를 따라가지 못한다. 시장이 개방된 터라 어획량이 줄어든다고 해서 어가가 비약적으로 상승할 것을 기대하기도 어렵다. 이같은 문제에 대응하기 위해서는 연근해어업의 구조조정을 위한 기금을 설치, 근해어선을 대상으로 단기간내에 집중적인 감척을 추진해야 한다. 감척 이후에는 기존에 정부가 근해어업에 지원하는 정책사업을 줄일 수 있을 것이다.”

# 자망어선의 오징어 조업은 무엇이 문제인가

“우리나라는 TAC를 도입하는 과정에서 TAC에 가입하지 않은 업종이 TAC대상어종을 어획하지 못하도록 하는 규정을 마련하지 않았다. 이는 원칙적으로 잘못됐다. TAC대상어종이 된다는 것은 TAC를 어획량을 할당받지 못한 어선은 기본적으로 어획이 금지돼야 한다. 이같은 제도적인 장치가 없다면 TAC에 참여하는 어업인들의 반발만 커지고 자원관리효과는 급감할 수 밖에 없다.

물론 불가피한 혼획 등은 예외적으로 인정을 할 수 밖에 없겠지만 지금처럼 주 어종으로 설정해서 조업하는 상황은 줄어들 것이다. 정부가 TAC를 핵심적인 수산자원관리 정책으로 가져가기로 했다면 이같은 문제부터 해소해야 한다.”

# 불필요한 규제완화는 어떻게 보나

“TAC가 정착되면 불필요한 규제는 하나씩 없어져야 한다. 다만 정책의 진행순서가 있어야 한다고 본다. 우선 추진돼야 하는 것은 할당된 어획량으로 어업경영이 가능하도록 감척이 필요하다. 감척 이후에 어획량을 중심으로 수산자원을 관리하는 체계를 정착시켜야 한다. 어획량이 관리된다면 현재 운용되는 어획노력량 규제나 기술적 규제들의 상당부분을 완화할 수 있다. 지금 규제부터 완화할 경우 수산자원이 걷잡을 수 없이 감소할 수 있다.

어업 규제를 완화한 후에는 연안어업은 공익적 기능의 유지·보존을 위해 지원을 이어가고 근해어업은 정부의 직접적인 지원대신 어업경영 악화에 대비한 보험이나 기금으로 정책을 전환해야 한다. 어선마다 수익의 일부를 기금으로 조성하도록 하고, 경영상황이 악화되면 지원하는 것이다. 근해어업이 건실한 기업으로 성장할 수 있도록 유도하는 것이다.”