연근해어선 감척사업이 30년 가까이 추진되고 있지만 오히려 국내 어선의 총 마력수가 늘고 수산자원은 감소하고 있다.

이는 곧 국내 수산업의 채산성 악화로 이어져 수산업의 지속가능성을 위협하고 있다. 이 때문에 수산업의 지속가능성을 확보하기 위해서는 보다 과감한 어선감척의 필요성이 제기되고 있다.

이에 어선감척사업의 역사를 살펴보고 어선어업의 경영안정과 수익성개선을 위한 어선감척사업 추진방안을 짚어본다.

# 1조7479억원 들였어도 어선세력은 ‘과다’

1994년 이후 1조7479억 원을 투입해 어선감척을 추진했으나 어선세력은 여전히 ‘과다’한 수준이다.

해양수산부에 따르면 어선감척사업은 1994년 49억1000만 원을 투입, 54척의 연안어선을 감척한 것을 시작으로 지난해까지 총 1조7479억7000만 원을 투입해 1만7946척의 연안어선과 1389척의 근해어선 등 총 2만643척의 어선을 감척했다.

막대한 예산을 투입했음에도 불구하고 어선세력은 여전히 과다한 수준이다. 해수부가 발표한 제2차 연근해어업 구조개선 기본계획에 따르면 국립수산과학원이 조사·평가한 35개 어종별 최적 어획노력량과 업종별 어획노력량에 기초해 분석한 결과 연근해어선세력은 9.8% 과다한 수준이다. 적정 연안어선수는 3만6295척이지만 2018년 말 기준 연안·구획어업은 4만79척으로 3648척의 감척이 필요한 상황이며 또한 근해어선은 2018년 기준 2733척이지만 적정 어선수는 2489척으로 161척의 감척이 필요하다.

# 어선세력 빠르게 줄여도 수산자원은 ‘감소세’

해수부의 적극적인 어선감척으로 어선척수는 빠르게 감소했다.

통계청 등록어선통계에 따르면 연근해어선은 연근해어선 감척사업을 실시하기 전인 1992년 5만5975척에서 2000년 6만8629척까지 증가해 최고점을 기록했다. 이후 빠른 속도로 어선척수가 감소 2011년에는 4만9488척까지 줄었고 2018년에는 4만1119척까지 감소했다.

이를 세부적으로 살펴보면 근해어선이 1992년 6762척에서 2018년 2720척까지 줄었으며 연안어선은 4만2821척에서 2018년 3만8015척까지 줄었다. 선종별로보면 동력어선이 1992년 4만9583척에서 2018년 4만735척으로 줄었으며 같은기간 무동력어선은 6212척에서 384척으로 감소했다.

어선의 감소에 따라 연근해어선의 총 톤수도 감소했다. 국내 연근해어선총톤수는 1992년 45만334톤에서 2018년 24만6573톤까지 줄었다. 세부적으로 살펴보면 근해어선의 총톤수가 33만3265톤에서 2018년 12만8615톤으로 급감한 반면 같은기간 연안어선의 총 톤수는 11만7069톤에서 11만7957톤으로 오히려 증가하는 추세를 보였다.

어선척수는 빠르게 줄었지만 어획노력량은 여전히 과잉상태이며 수산자원은 감소상태에 있다.

 # 마력수는 오히려 ‘급증’

어선의 감소에도 어획노력량의 주요 지표중 하나인 어선의 총 마력수는 오히려 증가했다.

어선의 엔진마력이 높으면 어항에서 어장으로, 또는 어장에서 어항으로 이동하는 시간을 단축시켜 조업시간을 늘릴 수 있다. 또한 강한 힘을 이용할 수 있기 때문에 더 많은 어구를 사용할 수 있으며, 어창에 더 많은 어획물을 싣고도 빠르게 이동할 수 있어 어획노력량의 주요 지표중 하나로 꼽힌다.

통계청에 따르면 어선의 총 마력수는 1992년 480만2381마력에서 급격히 증가, 2004년 1394만2367마력으로 2배 이상 급증했다. 이후 마력수는 서서히 감소해 2018년에는 1067만4753마력까지 줄었다.

세부적으로 살펴보면 근해어업의 마력수가 1992년 206만5475마력에서 2018년 197만6309마력으로 소폭 감소한 반면 같은 기간 연안어업의 마력수는 273만6906마력에서 869만8444마력으로 3배 가량 증가했다.

이처럼 어선의 마력수가 증가하는 것은 해수부가 어선감척을 추진하는 과정에서 어선의 마력수를 제한하지 않았기 때문이다. 해수부는 어선을 감척하는 과정에서 잔존어업인들의 어선마력수를 제한하는 규정을 마련하지 않았다. 시간이 흐르면서 엔진 등 수산관련 기자재 관련 기술은 비약적으로 발전했고, 어업인들의 조업경쟁도 치열해졌다. 그 결과 소규모 어선에도 높은 마력의 엔진을 장착하기 시작했고, 이는 곧 어획노력량의 증가로 이어졌다. 실제로 어선 평균마력수는 1992년 85마력에서 2018년 259마력까지 높아졌다.

김도훈 부경대 교수는 “최근의 어선을 보면 어선의 규모가 커지는 동시에 엔진의 마력도 점점 높아지고 있어 어획노력량이 증가하는 추세를 보이고 있다”며 “어선의 성능이 개선되다보니 연안어선과 근해어선이 같은 어장에서 경쟁적으로 조업하고 있다”고 지적했다.

# 어선감척에도 생산성은 ‘악화’

정부가 1994년부터 지난해까지 1조7000억 원이 넘는 예산을 투입, 2만척에 가까운 어선을 감척했음에도 어선어업의 생산성은 악화되고 있다.

어업생산동향조사에 따르면 1992년 120만6542톤이었던 해면어업 생산량은 2016년 44년만에 처음으로 100만톤 이하인 90만7580톤까지 줄었다. 2018년에는 101만1536톤으로 다시 100만 톤을 회복했지만 지난해에 91만4570톤으로 감소하면서 연근해어업 생산량이 90만톤대에 안착하는듯한 모습을 보이고 있다.

거액을 투입해 어선을 줄였지만 어업생산성은 개선되지 않았다. 어선 1척의 단위노력량당어업생산량(CPUE)은 1992년 2만1555kg에서 2002년 1만6255kg까지 줄었다가 서서히 회복, 2018년 2만4623kg으로 늘었다. 같은 기간 1마력당 CPUE는 251kg에서 2018년 94kg까지 급감했다.

어선척당 어업생산금액은 1992년 3102만5000원에서 2018년 1억58만7000원으로 늘었다. 1마력당 어업생산금액은 25만1000원에서 2018년 26만5000원으로 큰 차이를 보이지 않았다.

이정삼 한국해양수산개발원(KMI) 양식·어업연구실장은 지난해 발간한 ‘총허용어획량 기반 수산자원관리 강화방안 연구’보고서에서 “어선과 어업장비 현대화로 어획능력이 늘어났음에도 불구하고 낮은 CPUE를 보이는 것은 우리나라 연근해에 어획노력량이 과다 투입됐으며 이로 인한 수산자원 남획이 심각한 수준에 직면했음을 보여준다”고 지적했다.

# 자원감소 반영못하는 어선감척사업

천문학적인 예산을 투입한 어선감척사업이 뚜렷한 효과를 내지 못한 것은 연근해어선 감척사업이 장기적인 계획으로 시행됐기 때문이라는 지적이 나온다.

해수부는 2012년 제정된 ‘연근해어업구조개선 및 지원에 관한 법률’에 따라 2014년부터 연근해어업 구조개선 기본계획을 수립, 어선감척을 실시하고 있다. 2014년 수립된 제1차 구조개선 기본계획에 따르면 2013년 기준 어선세력은 자원수준에 비해 10.7%(4413척) 과다한 수준인 것으로 분석됐다. 5년이 지나고 수립된 제2차 구조개선 기본계획에서도 이같은 상황은 달라지지 않았다.

1차 구조개선 기본계획 수립 당시 10년에 걸쳐 4413척을 감척한다는 계획하에 2014~2018년 5년간 1103억원의 예산을 투입 65척의 근해어선과 2250척의 연안어선을 감척하기로 했다. 이에 따라 5년간 연안어선 1646척과 근해어선 44척 등 1690척을 감척했지만 여전히 연안어선 3648척과 근해어선 161척 등 3809척을 추가로 감척해야하는 상황이다.

감척사업을 꾸준히 시행해왔음에도 불구하고 수산자원량은 감소하고 있으며 어업경영상황은 악화되고 있다. 제2차 구조개선 기본계획에 따르면 2017년 기준 자원평가 대상 45개 어종 중 35개 어종이 중가 이하이며 특히 고등어, 참조기, 갈치, 오징어 등 대중성 어종 대부분이 중간 이하의 자원수준을 보이고 있다.

이는 어선감척이 단기간에 집중되지 않은 터라 매년 자원이 감소하는 상황에 놓여있기 때문이다. 구조개선 기본계획 수립시에는 이미 수산자원이 남획상태에 놓여있는 상황인데, 장기간 계획에 따라 감척을 하다보니 수산자원의 감소속도를 어선감척속도가 따라가지 못했기 때문이다.

남종오 부경대 교수는 “어선감척은 단기간내에 집중적으로 이뤄져야 수산자원의 감소를 멈추면서 어선세력을 적정 수준으로 맞출 수 있는데 우리나라의 감척사업은 장기간에 걸쳐 진행되다보니 자원의 감소속도를 어선감소속도가 따라가지 못하는 것”이라며 “즉 어선을 줄여도 줄이는 기간동안 감소한 자원 때문에 어선척수는 적정 수준에 비해 많은 수준으로 유지되고, 또다시 어선을 줄여야 하는 악순환이 반복되는 것”이라고 말했다.

# 연안·근해어선 분류 재정립 필요

적정 어선세력을 유지하기 위해서는 우선 연안어선과 근해어선의 분류를 새롭게 해야한다는 지적이 제기된다.

우리나라의 연안어선과 근해어선의 분류는 10톤을 기준으로 이뤄진다. 10톤보다 작은 어선은 연안어선으로 분류되고 10톤을 넘어서는 어선은 근해어선이다. 이같은 분류는 달라진 어업현실을 반영하지 못해 수산자원 고갈을 가속화하고 업종간 갈등을 심화시키는 원인이 되고 있다. 특히 근해어선의 조업구역은 점차 연안으로 이동하고 연안어선의 조업구역은 점차 외측으로 확장, 사실상 동일한 어장에서 조업하는 상황에 놓여있다. 연안어업 중 연안선망과 연안개량안강망, 연안자망(닻자망) 등 일부 연안어선은 다수의 선원을 고용하는 등 규모화돼 근해어선에 준하는 어획강도로 조업하고 있는 실정이다.

따라서 소규모 생계형 어업만을 연안어선으로 분류, 어획노력량 감축에도 이를 반영해야 한다는 것이다.

김도훈 교수는 “어업기자재의 발달 등으로 이제 수산업계 내부에서도 7톤 이상의 어선은 근해배로 봐야 한다는 주장이 나오는 등 과거의 연안어선과 근해어선 구분이 이제 현실성이 없어졌다”며 “현재 어선기술 등을 반영해 생계형의 소규모 어업만을 연안어업으로 분류하는 것이 어획노력량 관리에 더욱 유리할 것”이라고 말했다.

# 집중적 감척위한 기금 마련필요

어선감척사업이 수산자원회복으로 이어지기 위해서는 기금을 마련, 단기간 내에 집중적 감척이 이뤄져야 한다는 주장에 힘이 실리고 있다.

현재 감척사업은 정부의 예산사업으로 이뤄져 있어 단기간내에 집중적인 어선감척이 어려우며 예산상황에 따라 감척의 속도가 더뎌질 수 있는 가능성이 크다. 이에 어선감척을 위한 기금을 마련, 단기간내에 집중적으로 감척하되 감척사업의 수혜자인 어업인으로부터 어획물 대금의 일정 부분을 기금으로 조성토록 해 어업 구조개선을 이어나가야 한다는 것이다.

김정봉 한국수산회 수산정책연구소장은 “그동안 어선감척사업이 한정된 재원으로 추진되다보니 해양생태계 변화나 어업환경변화를 극복하고 수산업의 지속가능성을 확보하는 것이 불가능했다”며 “따라서 연근해어업의 구조개혁을 견인할 수 있는 (가칭)연근해어업혁신기금을 신설, 단기간내에 집중적인 어선감척을 실시할 필요가 있다”고 말했다.

김도훈 교수는 “어획강도가 높은 근해어선에 대해 우선적으로 대규모 감척을 실시, 어업경영을 안정시키고 이를 바탕으로 근해어선의 면세유 공급 등 직·간접적인 지원을 서서히 줄여 국제경쟁력을 갖춘 근해어업이 되도록 하는 것이 필요하다”며 “잔존어업인들은 감척사업의 수혜자인만큼 이들로부터 일정 금액을 거출해 기금으로 조성함으로써 어선현대화나 혹시모를 어업경영악화 등에 대비할 필요가 있다”고 강조했다.

# ITQ도입으로 어선감척 촉진시켜야

정부주도의 감척과 함께 TAC(총허용어획량)제도 정착을 바탕으로 ITQ(개별양도성어획할당제)를 도입, 수산업계 내부의 자율적인 어업구조개선을 도모해야 한다는 지적도 나온다.

현재 어선감척은 오로지 정부의 예산에만 기대고 있는 상황이다. 이같은 형태는 정부의 재정부담이 크고 예산규모에 따라 감척의 속도가 좌우될 수밖에 없다. 더불어 어업인들이 스스로 재원을 마련, 감척을 하려해도 어선감척에 따른 생산자의 실익이 명확하지 않기 때문에 이마저도 어렵다는 지적이 나온다.

따라서 중장기적으로 ITQ제도를 도입, 어업인간 어획쿼터 거래를 허용함으로써 수산업계 내부의 자율적인 구조개선을 도모해야 한다는 것이다.

남종오 교수는 “수산자원량 변화, 해양생태계 변화 등 다양한 요인들로 어선감척의 필요성이 대두되지만 현행 제도로는 수산업계 내부의 자율적인 어선감척이 이뤄지기 어려운 상황”이라며 “ITQ제도를 도입, 어업인간 쿼터거래를 통해 자발적인 어선감척이 이뤄지도록 유도하는 동시에 경쟁력있는 어업인이 규모화할 수 있도록 해야 한다”고 말했다.

[인터뷰] 류정곤 한국해양수산개발원 명예연구위원

- 어선감척과 더불어 어획량 규제 뒤 따라야

“어선감척사업은 수산자원관리와 어업경쟁력 강화라는 두가지를 목표로 추진돼야 합니다. 단순히 구조조정을 하는 것이 아니라 국내 수산업의 경쟁력을 국제적인 수준에 맞출 수 있을 정도로 높여야 한다는 뜻입니다.”

류정곤 한국해양수산개발원 명예연구위원은 어선감척은 단순한 구조조정이 아니라 ‘구조개선’에 있다는 점을 강조하며 운을 뗐다. 류 명예연구위원으로부터 감척사업이 나아가야할 방향에 대해 들어봤다.

# 어선감척의 필요성에 대해 어떻게 생각하나

“현 상황에서 어선감척사업은 매우 중요하다. 현재 수산자원은 감소추세에 놓여있고, 어업인들의 경쟁력은 수산선진국에 비해 비교열위에 놓여있다. 다만 사업의 목적을 정확히 봐야 한다.

어선감척사업은 수산자원량에 비해 과도한 어선세력을 줄여줌으로써 수산자원의 지속가능성을 확보하고, 동시에 어선 척당 생산성을 회복시켜 어업인들의 경쟁력을 강화하는데 그 목적이 있다. 연근해어업 생산량을 보면 2016년 44년만에 처음으로 100만 톤을 하회한 이후 90만톤대에 안착하는 듯한 양상을 보이고 있다. 어선을 줄이지 않는다면 어선 척당 생산량이 매우 줄어들 수밖에 없는 상황인 것이다.

두 번째로 국내 수산물 시장은 완전히 개방된 시장이라는 점도 간과해선 안된다. 즉 국내 어업인들만의 경쟁에 그치는 것이 아니라 국제적인 수준의 가격이 있는 것이다. 대표적인 예가 노르웨이산 고등어다. 노르웨이는 규모화된 어선과 앞선 수산기술 등을 바탕으로 가격과 품질 등에 있어 경쟁력을 갖추고 있다. 국내 대형선망선사들은 국내 선사끼리만 경쟁하는 것이 아니라 노르웨이나 아이슬란드 등의 국가와도 경쟁해야하는 것이다. 이런 측면을 볼 때 어선감척의 필요성은 매우 크다. 다만 어선감척을 추진하는 과정에서는 단순히 어선을 줄이는데만 집중할 것이 아니라 잔존어업자의 비용절감과 선원들의 안전·복지 강화, 어획물 품질강화 등 어업인들의 경쟁력 강화대책도 함께 마련돼야 한다.”

# 어선감척시 병행돼야 할 정책이 있다면

“어선을 줄이더라도 잔존어업자의 어획량이 오히려 기존보다 늘어나게 된다면 감척사업이 효과를 낼 수 없다. 따라서 반드시 함께 가야하는 정책이 어획량 규제다.

우리나라는 장기간 천문학적인 예산을 투입해 어선을 줄여왔음에도 불구하고 수산자원은 감소하고 있으며 어업인의 경쟁력은 약화되고 있다. 그간 어선감척을 추진해오는 과정에서 잔존어업자들의 어획량을 제대로 관리하지 못한데 따른 것이다. 실제로 어획노력량을 보여주는 지표중 하나인 어선의 마력수 변화를 보면 어선 감척에도 전체 마력수가 높아지고 있다. 이는 어선감척사업으로 어선이 줄었지만 오히려 어획강도는 높아졌다는 것을 의미한다.

어획량 규제가 병행되지 않을 경우 어업인들이 정부의 감척사업에 따르지 않는 상황으로 이어지게 된다. 수산자원이 동일한 상황에서 어선이 감소한다면 당연히 잔존어업자들의 어획량과 기대수익은 높아질 수밖에 없다. 정부가 직권으로 감척하려해도 소송으로 이어지는 상황에 놓이게 되는 것이다. 따라서 어획량 관리에 조금 더 속도를 내서 어선감척의 실효성을 확보할 필요가 있다.”

# 단기간내 집중적 감척이 필요하다는 주장은 어떻게 보나

“현재의 수산자원에 비해 어선이 과도한 상황인 만큼 단기간에 집중적인 감척이 이뤄져야 한다. 어선감척이 지연되면 가랑비에 옷 젖듯 자원이 감소할 수 밖에 없기 때문이다. 80년대 무렵 정부에서 해운산업 합리화를 통해 해운업에 대한 강력한 구조조정을 실시, 잔존업자들을 글로벌 기업으로 성장시킨 바 있다.

수산업은 단순한 경제논리가 아니라 수산자원의 문제가 복합적으로 작용하고 있는 만큼 과거 해운업의 사례처럼 단기간내에 집중적인 감척을 실시해 수산업의 경쟁력을 국제적인 수준으로 끌어올릴 필요가 있다.

더불어 별도의 기금을 마련함으로써 집중적인 감척이후에 어업경쟁력 강화나 어업구조개선과 경영안정에 사용할 수 있는 재원을 확보, 산업의 안정적인 성장도 도모해야한다.”