수산업계의 기대와 관심 속에 도입된 뱀장어 의무상장제가 도입 2년을 훌쩍 넘어섰다.

수협에서는 임의상장제 시행이후 줄곧 의무상장제의 필요성을 주장해왔다. 이 가운데 2016년 개정된 ‘수산물 유통의 관리 및 지원에 관한 법률’에 따라 일부 품목에 대해 위판장 거래를 의무화할 수 있는 근거가 마련됐다. 뱀장어가 첫 위판장 거래 의무화품목으로 지정되자 수협에서는 뱀장어 의무상장제를 시작으로 전면적인 확대가 필요하다고 주장한 반면 수산업계의 전문가들은 의무상장제는 어업인의 자율성을 침해한다며 반대 입장을 보이고 있다.

이에 의무상장제도를 둘러싼 쟁점에 대해 살펴본다.

# 불법어획물 유통차단·생산통계 집계를 위해 도입

의무상장제는 불법어획물의 유통차단과 생산통계의 집계를 위해 도입된 측면이 강하다.

의무상장제의 역사는 1911년으로 거슬러 올라간다. 일제강점기 초기인 1911년 어업령에 따라 처음 도입, 1914년에는 조선총독부령 109호 조선어업보호취체규칙에 따라 ‘지정된 장소 이외에서는 어획물을 양륙·매매·교환할 수 없다’는 규정으로 제도화됐다. 해방이후에는 1953년 제정된 수산업법에 따라 어획물판매장소 지정근거 규정이 마련됐으며 1963년 제정된 수산자원보호령에 따라 의무상장제도가 시행됐다.

표면적으로 의무상장제는 불법어획물의 유통차단을 통한 수산자원 보호와 정확한 생산통계 집계로 수산정책수립에 기여함과 동시에 일시다획성 어획물의 원활한 유통 등이 그 목적으로 제시됐다. 하지만 그 이면에는 위판수수료를 통한 수협의 경영안정이라는 목적도 자리하고 있었다.

이같은 의무상장제는 1994년부터 본격적인 변화를 맞이하기 시작한다. 당시 수산청은 의무상장제를 임의상장제로 전환하겠다는 방침을 정하고 1994년 12월부터 1995년 2월까지 실시된 10개 품목에 대한 임의상장제 시범사업을 시작으로 단계적으로 임의상장제로 전환, 1997년 9월에는 모든 수산물이 임의상장제로 전환됐다. 이후 정부의 행정규제완화 시책에 따라 수산자원보호와 유통질서 확립을 위해 필요한 경우 의무상장제도를 시행할 수 있다는 근거까지 삭제되면서 의무상장제도는 막을 내렸다.

이같은 의무상장제는 황주홍 전 의원이 대표발의한 수산물 유통의 관리 및 지원에 관한 법률 일부개정안이 2016년 11월 국회 본회의를 통과하며 다시 불씨가 켜졌다. 개정안에서는 해양수산부령으로 정하는 수산물의 거래 시 위판장 외의 장소에서 매매 또는 거래하지 못하도록 규정했고, 이에 따라 해수부는 2018년 뱀장어를 위판의무화 품목으로 지정, 현재까지 이어지고 있다.

# 임의상장제에도 계통판매율에 큰 변화없어

수산물의 임의상장제도 도입이후에도 수산물의 계통판매비율에는 큰 차이를 보이지 않고 있다.

통계청 어업생산동향조사에 따르면 일반해면어업 생산량의 계통판매비율은 1990년 85.8%에서 지난해 79.9%로 5.9%포인트 하락했다. 같은 기간 일반해면어업 생산액을 기준으로 한 계통판매비율은 80.7%에서 78.6%로 2.1%포인트 하락했다.

천해양식어업 생산량의 계통판매비율은 1990년 52.5%에서 2008년 23.1%까지 하락했다가 지난해에는 33.7%수준을 기록했다. 같은 기간 생산금액을 기준으로 한 계통판매비율은 33.0%에서 2007~2008년 17.6%까지 하락했다가 지난해 32.0%를 기록했다. 30년간 1%포인트 하락한데 그친 것이다.

# 의무상장제인데 비계통판매?

의무상장제가 시행되고 있는 기간에도 비계통판매는 끊임없이 이어져왔다.

통계청 어업생산동향조사는 1990년부터 수산물의 계통판매와 비계통판매를 분리해 집계하고 있다. 1990년 일반해면어업 비계통판매량은 20만9081톤, 비계통판매금액은 2736억 원에 달했다. 1990년 천해양식어업의 비계통판매량은 36만7338톤, 비계통판매금액은 2812억 원이었다.

수산물 위판장 상장은 의무화가 돼 있었는데 비계통 판매량이 50만 톤을 넘었던 이유는 무엇일일까? 이는 수협 소속 중도매인의 역량 등의 문제로 위판장에서 제대로 거래가 이뤄지기 힘든 물량이 있었기 때문이다.

이는 과거 의무상장제도가 범법자를 양산하는 제도였다는 것을 반증한다. 국가통계포털에서 확인할 수 있는 등록어선 통계는 1992년부터다. 1992년 당시 연근해어선 척수는 5만5975척이고 연근해어업 생산량은 120만6542톤으로 어선의 척당 평균 어획량은 21.55톤이다. 1992년 연근해어획물 비계통 판매량이 18만3685톤이라는 점을 단순계산할 경우 보수적으로 잡더라도 연근해어업에서만 8523명의 어업인이 범법행위를 한 것으로 추정된다.

김수현 한국해양수산개발원(KMI) 수산업관측센터 팀장은 “1997년 임의상장제도로 전환하게 된 배경에는 의무상장제가 범법자를 양산하는 제도라는 측면도 있었다”며 “지금 의무상장제도를 다시 도입한다 해도 수협 위판장에서는 어업인이 생산하는 모든 수산물을 유통하지는 못할 것이고 이는 곧 범법자를 양산하는 결과로 이어질 것”이라고 지적했다.

# 수산자원 보호 효과는 ‘글쎄’

수산물 의무상장제는 수산자원 보호에도 큰 효과를 내지 못했다.

통계청에 따르면 1970년 72만4365톤이었던 연근해어업 생산량은 어업기술발달 등에 힘입어 빠르게 증가, 1986년 172만5820톤으로 늘었다. 이후 어업생산량은 빠르게 감소, UN해양법협약 발효에 따른 어장축소가 겹치며 더욱 빠르게 감소했다.

의무상장제가 수산자원보호에 기여하지 못했다는 것을 단적으로 보여주는 품목은 명태와 말쥐치다. 1970년 1만3418톤이었던 명태 생산량은 1981년 5만283톤까지 늘었다가 빠르게 감소, 최근에는 연중금어기가 설정돼 상업적인 멸종상태를 맞이했다. 명태 치어인 노가리 어획량은 1975년 5만5322톤, 1981년 11만5554톤까지 늘었다가 급격히 감소했다.

쥐치류도 마찬가지다. 1975년 8만1394톤이었던 쥐치류 생산량은 1986년 32만7516톤으로 늘었다가 이후 급격히 감소해 2000년부터는 3000톤 이하의 어획량을 보이고 있다.

명태와 노가리, 쥐치류의 공통점은 계통판매비율이 굉장히 높다는 것이다. 명태는 1990년 생산량 9798톤 중 9686톤이 계통판매였으며 같은 해 노가리는 1만6527톤 중 1만3843톤이 계통판매였다. 1990년 쥐치류 생산량 22만9522톤 중 계통판매된 물량은 22만8495톤으로 압도적으로 높은 계통판매율을 보였다.

이를 감안하면 의무상장제도가 수산자원보호에 기여한다고 보기도 어려운 상황이다.

# 해면어업 의무상장 시 위판수수료 최소 ‘279억’

일반해면어업에 의무상장제를 도입 시 위판수수료를 최소한으로 잡더라도 지난해 기준 279억 원의 추가 유통비용이 발생한다.

통계청에 따르면 지난해 비계통판매금액은 8475억4862만 원이다. 위판수수료율이 전국에서 가장 낮은 곳 중 하나인 부산공동어시장의 경우 3.3%의 위판수수료를 받고 있는데, 지난해 비계통판매금액의 3.3%를 수수료로 받을 경우 279억6910만 원의 유통비용이 증가한다. 전국 위판장에서 평균 4%의 위판수수료를 받을 경우 339억194만 원의 추가 비용이 발생하게 된다.

양식수산물에도 의무상장제를 도입하게 될 경우 추가 유통비용은 더욱 커진다. 지난해 천해양식어업의 비계통판매금액은 1조8905억8551만 원으로 양식수산물에 평균 1%의 위판수수료만 받더라도 189억 원의 추가 유통비용이 발생한다.

# 생산통계확보·수협 경영안정에는 ‘유리’

의무상장제도는 수산물 생산통계 확보와 수협의 경영안정에는 긍정적인 측면이 있다는 주장도 제기된다.

수협이 집계하는 생산통계는 비교적 빠른 시일 내에 신속하게 집계되기 때문에 정부의 수산정책을 수립하는 근거로 활용할 수 있다. 더불어 어업인의 자조단체인 수협의 경영안정을 통해 어촌사회의 근간을 유지하고 조합원 교육지원사업을 확대할 수 있게 된다. 또한 국내산 수산물이 수협을 통해 거래될 경우 원산지 표시제 정착에 기여할 수 있으며 재해에 대비한 피해대책 수립이 용이해질 것이라는 주장도 나온다.

다만 이 역시 의무상장제라는 강한 규제를 도입하는 것은 사회적 비용의 측면에서 타당한지에 대해서는 의문이 제기된다.

[인터뷰] 이남수 한국해양수산개발원 수산업관측센터장

의무상장제, 수산물 유통 경쟁력 강화 걸림돌 될수도

서비스 개선 통해 자발적 위판 유도해야

“현재의 유통환경에서 수산물 의무상장제를 도입하는 것은 국민적 동의를 얻기 어렵습니다. 의무상장제를 통한 기대효과도 있겠지만 그에 따르는 부작용도 만만치 않기 때문이죠. 즉 의무상장제를 도입하는 대신 일선수협이 어업인에게 제공하는 서비스를 개선, 의무상장제에 준하는 효과를 낼 수 있도록 유도하는 것이 필요합니다.”

뱀장어 위판의무화 규제 재검토에 대응한 연구를 수행한 이남수 한국해양수산개발원 수산업관측센터장은 의무상장제를 도입하는 대신 서비스 개선을 통한 자발적인 위판을 유도하는 것이 중요하다고 강조한다. 이 센터장으로부터 뱀장어 위판의무화에 대한 평가와 전체 수산물의 위판의무화에 대한 입장을 들어봤다.

# 뱀장어 위판의무화의 성과와 과제는

“뱀장어 위판의무화에 따른 성과를 논하기는 아직 섣부른 감이 있다. 제도 도입이후 뱀장어 가격이 오른 것은 분명하지만 분석을 위한 자료가 적어 위판의무화를 통한 효과인지 판단이 어렵다. 가격이 오르긴 했지만 전년도의 입식물량이 적었던 터라 생산자 수취가격 상승이 위판의무화에 따른 영향인지 판단하기 어렵다. 제도의 필요성이나 효과를 검증하기 위해 조금의 유예기간은 필요할 것으로 보인다.

긍정적인 부분은 의무위판제도에 대해 뱀장어 양식업계와 유통업계의 만족도가 예상보다 높았다는 것이다. 특히 생산자들은 대금결제문제에 있어서 만족도가 높았다. 기존에는 대금결제가 들쭉날쭉하게 이뤄졌고 심할 경우 유통인이 판매한 후에 대금을 받는 경우도 있었다. 하지만 위판의무화 이후 신속하게 대금이 결제되고 있다. 다만 이 문제는 어업인이 자발적으로 위판을 하면 되는 터라 반드시 위판의무화가 필요하다고 보기는 어렵다.”

# 의무상장제 논의에서 과거와 달라진 것이 있다면

“의무상장제는 1911년 불법어획물 유통단속과 수산물 유통의 원활화, 정확한 생산통계 집계를 통한 수산정책 수립에 기여 등을 목적으로 도입됐다. 문민정부가 들어서며 의무상장제도의 문제점이 대두된 이후 1995년부터 단계별로 규제가 완화돼 1997년 9월부터는 임의판매제도가 전면 시행됐다.

1997년에 비해 달라진 것이 있다면 수산물의 생산·유통, 가격 등의 정보 부족에 따른 가격교란으로 생산자나 소비자가 피해를 입을 일은 크게 줄었다고 봐야 한다. 국가기관과 공공기관, 연구기관, 민간기업 등에 의한 수산물 생산·유통 정보의 제공이 많아지고 있기 때문이다.

더불어 과거에 비해 통계를 위한 조사도 보다 구체화되고 있으며 다양한 보완책이 마련됐다. 통계청이 실시하는 어업생산동향조사에서는 계통판매뿐만 아니라 비계통판매도 조사해 정확도를 높이고 있으며 통계의 생산이 느린 문제를 보완하기 위해 수산업관측센터를 통해 수산물 생산·유통에 대한 모니터링을 실시하고 있다. 어업관리단과 해경 등에서 불법어획에 대한 감시활동도 강화했다. 즉 의무상장제의 도입 필요성이 과거 비해 많이 줄어든 것이다.”

# 의무상장제 전면 도입에 대해서 어떻게 보나

“연구자의 한 사람으로 의무상장제의 전면적인 도입에는 기본적으로 반대 입장이다. 시장과 유통은 자유로워야 경쟁력이 강해진다. 의무상장제는 경제 주체의 자유를 강하게 제한하기 때문에 수산물 유통의 경쟁력 강화에 걸림돌이 될 수 있다.

의무상장제 도입 필요성으로 제시하는 근거인 수산자원관리와 불법어획물의 유통 차단, 통계의 생산 등은 생산자 단체인 수협의 역할이 아니라 국가의 역할이라는 점에서도 타당하지 않다. 의무상장제가 시행되던 시기에도 수산자원은 감소했으며, 불법어업을 100% 차단하지 못했다. 더불어 현재에는 수산자원관리를 위해 TAC(총허용어획량) 확대 등 다양한 보완책들이 마련·시행되고 있어 그 필요성은 더욱 떨어진다.

제도를 통해 조합의 주인인 조합원을 강제하는 것이 아니라 서비스를 개선, 조합원의 자발적인 참여를 유도하는 것이 필요하다. 생산자 입장에서는 스스로 판로를 개척하는 것이 쉽지 않은데다 면세유도 조합으로부터 공급받는다. 수협에서 양질의 서비스를 제공한다면 굳이 위판을 하지 않을 이유가 없다.

더불어 수협에서도 위판장이 경쟁력을 갖출 수 있도록 위생·안전성을 개선하고 일종의 물류센터로서의 기능을 보강, 수산물 유통과정에서 제 기능을 할 수 있도록 대안을 찾아나가야 한다.”

[인터뷰] 김현용 수협중앙회 수산경제연구원장

효율적 수산자원관리·자연재해 대비

적정량 어획되도록 관리하는 의무상장제 도입은 필요

“제도에는 순기능과 역기능이 모두 있습니다. 역기능이 부각됐다고 해서 제도자체를 없애버리는 것은 문제가 있습니다. 기존 제도의 문제점을 보완, 의무상장제의 긍정적인 기능을 극대화하려는 노력이 필요합니다.”

김현용 수협중앙회 수산경제연구원장은 의무상장제도의 문제점을 보완, 역기능을 억제하고 순기능을 강화하려는 노력이 부족했다는 점을 들며 운을 뗐다. 김 원장으로부터 의무상장제의 필요성에 대해 들어봤다.

# 의무상장제도가 필요한가

“수산자원은 자율갱신성과 밀도의존성, 공유재산성을 특성으로 한다. 이 특징 때문에 수산업은 생산부터 유통, 판매에 이르는 모든 과정이 규제로 시작해서 규제로 끝나는 산업이 됐다. 수산자원의 특성에서 비롯되는 시장 실패를 관리하기 위해서는 정부에 의한 관리가 필요하다.

지금은 수산물 판매형태가 바뀌었지만 수산자원의 관리 필요성에 따라 운영됐던 것이 의무상장제도였다. 이 필요성은 지금 더욱 커졌다. 적정량이 어획되도록 관리하는 하나의 수단으로 의무상장제는 필요하다고 생각한다.”

# 의무상장제 폐지로 인한 문제점이 있나

“의무상장제가 폐지된 것은 어업인들이 수산물의 판매선을 자유롭게 선택하도록 함으로써 어업인들의 수취가격을 높이려는 목적이 있었다. 유통구조 다원화를 통한 구매처간의 경쟁체제를 유도해 어가 상승효과가 발생할 것이라고 생각한 것이다.

하지만 기대와 달리 여러 현실적인 문제가 발생하기 시작했다. 정확한 생산통계를 확보할 수 없어 자원관리정책의 효과도 거두기 어렵게 됐고 생산통계의 정확성을 기반으로 하는 어업인 지원정책의 도입 등 수산정책의 수립에 있어서도 문제로 작용했다. 더불어 어업인들에게도 어촌지역의 객주제 부활에 따른 가격조작, 어획물 판매대금 미결제와 편취로 인한 유통질서 문란 등 직접적인 피해가 발생하고 있다.

일선 수협은 경제사업을 통한 수입으로 조합원에게 서비스를 제공해야하지만 재원이 될 수 있는 위판수수료 수익이 감소하면서 조합의 경영안정도 위협하고 있다.”

# 왜 의무상장제를 도입해야 하는가

“의무상장제도는 국가적인 측면과 어업인의 측면, 일선 수협의 측면에서 볼 때 필요하다. 먼저 국가적인 측면으로 볼 때 수산정책 수립 시 정확도를 높일 수 있다. TAC(총허용어획량) 등 자원회복 정책과 연계해 자원보호 효과를 높이고 수산자원의 증감조사를 위한 과학적인 자료의 신뢰성도 높일 수 있을 것이다. 더불어 의무상장제 하에서는 양륙항이 명확하기 때문에 수산물 원산지 표시제도의 원활한 추진이 가능하고 행정비용도 줄일 수 있다. 이와 함께 자연재해로 인한 피해발생 시 명확한 자료제시를 할 수 있으며 면세유 부정유통방지, 조세탈루 방지 등 다양한 순기능이 있다.

어업인의 측면으로 볼 때도 어가의 개별소득파악을 위한 객관적 자료로 활용할 수 있다. 공익직불제 도입 시 보다 효과적인 자료로 사용할 수 있으며 객주제 부활에 따른 판매대금 미결제나 과도한 덤의 요구 등 유통폐해도 방지할 수 있다. 셋째로는 어업인의 수산물 생산과정에서 발생하는 각종 피해의 보상금 산정이 명확하게 이뤄질 수 있다.

일선 수협은 조기에 경영정상화와 경영안정을 이뤄 협동조합의 존립기반을 보다 공고히 할 수 있다. 협동조합의 조합원은 조합 사업을 이용해야 하는 의무가 있다. 면세유 공급이나 정책자금 지원 등 조합으로부터 서비스만 제공받고 조합사업을 이용하지 않는다면 협동조합이 존립할 수 없다. 조합원이 의무를 제대로 이행하지 않는 상황을 제도적으로 방조하지 않기 위해서라도 수산물 판매제도는 의무상장제도로 전환돼야 한다.

물론 의무상장제에도 일부 부작용이 있겠지만 수산정책 수립을 위한 통계자료 확보, 수산자원관리 조치들의 효율성 제고, 자연재해에 대비한 자료 확보, 원산지표시제의 효율성 제고 등을 위해서는 의무상장제가 불가피하다. 무엇보다도 의무상장제도는 지속가능한 수산업을 위한 필수적인 제도다.”