올해는 임업과 산림에 관한 여러 제도의 변화가 있었다. 임업인의 소득안정을 위한 임업직불제를 도입하고자 관련 법률이 발의됐으며, 산림 보존과 경영을 관리하는 산림자원법 개정이 추진되고 있다. 산림조합의 경영체제를 바꾸는 개정된 산림조합법도 지난 9월 시행됐다.

이러한 제도의 변화는 추후 임업인과 산림사업법인, 산림조합 등에 지대한 영향을 미칠 수 있어 임업계의 이목이 쏠린다. 이에 산림제도 개선 추진현황과 전망, 기대효과 등을 짚어봤다.

[임업직불제]

# 임업직불제법 발의…임업 지속가능성·소득안정 도모 기대

‘임업·산림 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률안(이하 임업직불제법)’이 지난 9월 서삼석 의원(더불어민주, 영암·무안·신안) 대표발의로 국회에 제출됐다. 여기에는 임업인에게 산림의 공익적 가치 기여에 따른 보상을 지원할 수 있는 근거를 마련하는 내용이 담겼다.

이번에 발의된 법안에는 △임산물생산업에 종사하는 임업인등에 대한 직불제 △육림업에 종사하는 임업인등에 대한 직불제 △산림보호구역 내 산지를 소유한 자에 대한 직불제에 대한 내용이 담겼다. 임업인의 유형을 세분화하고 그에 맞는 직불금을 지급하기 위함이다.

이와 관련 임산물생산업 직불금 지급대상 산지는 지난해 4월 1일부터 2022년 3월 31일까지 농업경영체에 등록된 산지로 했다. 육림업 직불금 지급대상도 농업경영체에 등록된 산지로 하며, 산림보전직불금 지급대상 산지는 산림보호구역으로 지정된 산지로 정했다.

임업계는 그간 ‘농업·농촌 및 식품산업 기본법’상 농업에 임업이 포함돼 있으나 같은 작물을 재배하더라도 산지에서 재배하는 경우 직불금 대상에서 제외되는 문제를 지적해 왔다. 게다가 최근에는 농수산업분야의 공익적 기능을 인정하고 강화하기 위해 기존 직불제가 공익직불제로 전면 개편·확대됐으나 임업분야는 빠져 있어 형평성 문제를 제기해왔다.

특히 임업인이 공익적 기능을 수행하는 산림을 경영하면서도 제도적으로 산림경영과 사유재산권 행사를 제한받는 부분이 있으며, 소득도 낮아 산림경영의 지속가능성 저하 등의 어려움을 겪고 있다는 점이 임업직불제 도입의 필요성으로 거론돼 왔다.

‘2018년 산림공익기능 평가액’ 평가 결과에 따르면 산림의 공익기능 평가액은 2018년 기준 221조 원이며, 이는 전 국민에게 연간 약 428만 원의 공익적 혜택을 제공하는 수준이다. 반면 산림을 가꾸는 임업인의 임가소득은 지난해 기준 약 3800만 원으로 나타났다. 이는 어가소득 4800만 원의 78%, 농가소득 4100만 원의 91%에 해당하는 수준이다.

# 임업직불제 도입 기반·명분 있어 법안 통과 기대감 커…임업인 준수사항 논의 필요

임업계는 이러한 임업직불제 도입을 위한 기반이 마련돼 있고 명분도 있는 만큼 이번 법안 통과에 거는 기대가 큰 상황이다.

임업직불제에 관한 논의가 십 수년간 이어져왔음에도 지금까지 임업직불제가 도입되지 않은 가장 큰 이유 중 하나는 직불금 지급 대상이나 지급액 규모 등을 추산하기 위한 데이터 확보가 이뤄지지 않았던 데 있다. 농업 분야에서 시행돼 온 ‘농업경영체’ 등록 대상에도 산지는 제외돼 있었다. 이에 지난해 4월부터 산지도 농업경영체에 등록이 가능해졌고 지난달까지 누적 7129건의 등록이 진행됐다. 산림청은 추후 임업직불제가 시행되면 더 많은 임업인들이 농업경영체에 등록해 충분한 데이터 확보가 가능할 것으로 보고 있다.

이에 대해 임업인단체는 임업직불제를 도입할 명분도 충분하고 기반도 마련된 만큼 이번 만큼은 반드시 법안이 통과돼야 한다고 목소리를 내고 있다.

이상귀 한국임업인총연합회 정책실장은 “농업의 공익적 기능을 인정하고 이를 증진하기 위한 공익직불제가 시행되고 있고, 농업보다 더 큰 공익적 기능을 수행하면서 농가보다 낮은 소득을 보이는 임업인을 위한 직불제가 없다는 건 말이 안 된다”면서 “산지도 농업경영체 등록이 가능해져 제도 도입과 운영을 위한 비용추계가 가능해진 만큼 이번에 발의된 임업직불제법은 반드시 국회 심의를 통과해야 한다”고 말했다.

만약 임업직불제가 도입된다면 직불금 지급단가와 임업인 준수사항 등이 추가적으로 논의될 전망이다. 임업직불제법은 직불금 지급 근거를 담은 법으로 직불금 지급 단가나 대상 등에 대한 논의는 추후 시행령과 시행지침을 통해 구체화해야 한다. 아울러 이번 임업직불제법에는 산림의 공익적 기능의 유지와 향상 등을 위한 임업인의 준수사항도 명시하고 있어 이에 대한 추가적인 논의도 필요한 상황이다. 임업직불제 도입은 임업인이 산림의 공익기능 증진에 기여하겠다고 약속하는 의미를 갖기 때문에 어느 정도의 의무가 부과될지가 관건이 될 예정이다.

조영희 산림청 사유림경영소득과장은 “이번에 발의된 임업직불제법안에는 임업인의 직불금 수령 근거와 함께 임업·산림의 공익기능 증진을 위한 의무사항을 임업인에게 부과하는 대략적인 내용이 담겼다”며 “임업직불제법이 통과된다면 추후 임업인 의무사항을 지나치게 강화하지 않는 선에서 세부적으로 정하고 이를 모니터링할 수 있는 내용을 시행령 등에 담을 것으로 예상된다”고 말했다.

[산림자원법]

# 산림자원법 개정, 산림경영의 지속가능성 강화해야

임업계의 또 다른 최대 현안 중 하나는 ‘산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률(이하 산림자원법)’의 개정이다. 기존 법률이 산림 ‘보존’에 중점을 뒀다면 개정안은 ‘보존’과 ‘경영’에 균형을 맞춰야 한다는 임업계의 요구가 나오고 있다.

2005년 제정된 산림자원법은 산림자원의 조성과 관리를 통해 산림의 지속가능한 보전과 이용을 도모, 국토 보전, 국가경제 발전, 국민 삶의 질 향상에 이바지함을 목적으로 한다.

임업계가 산림자원법의 개정을 요구하는 주된 이유는 현 산림자원법이 임업권과 사유재산권을 지나치게 제한하는 측면이 있음에도 불구하고 이에 대한 보상이나 지원은 충분하지 않아서다. 일례로 임업인에게 과도한 조림 의무를 부과하거나 사유림에서 벌기령을 채운 입목도 공익적 이유가 있다면 수확베기 허가를 내주지 않는 등의 규제가 있다.

임업인도 환경과 산림보호의 명목으로 필요한 규제는 인정하나, 공익이란 명분으로 사유재산권과 임업권을 제한하고 이로 인한 피해가 개인이 감당하기 힘든 수준임에도 별다른 보상이 없는 건 문제라며 제도 개선을 요구하고 있다.

산림청도 이러한 여론에 공감해 2017년부터 산림자원법 개정을 추진, 지난 7월 산림자원법 명칭을 ‘산림의 지속가능한 조성 및 경영에 관한 법률’로 변경하고 6장 93조의 법률을 세분화해 1장 31조를 추가할 계획을 밝히기도 했다. 또한 기존 산림자원법이 산림 조성·관리에 초점이 맞춰졌다면 전부개정안은 산림 조성·경영에 중점을 둬 △산림경영 활성화를 위한 관련 규정 세분화 △임도, 사방시설 등 산림경영기반 시설의 설치·관리 기준 마련 △벌채의 부정적 인식 해소와 목재수확의 정당성 확보 등의 내용을 반영할 것이라 밝혀 귀추가 주목된다.

당초 산림청은 올해 안으로 산림자원법 전부개정안의 국회 심의를 진행할 계획이었으나 임업인 단체 등 이해관계자와의 긴밀한 의견 조율을 위해 내년 8월 즈음으로 일정을 미뤄둔 상황이다.

임업계는 산림청이 추후 일정동안 임업을 산림의 보존과 이용이 조화를 이루는 하나의 ‘산업’으로 인식하고 산림자원법 전부개정안 개별 조항에서 과도한 규제가 있는 지 검토해 주길 바라고 있다.

정주상 서울대 산림과학부 교수는 “임업을 자연 보전과 이용을 조화시킨 ‘환경산업’으로 인정하고 그에 따라 실질적인 경제활동이 가능하도록 산림자원법을 개정해야 한다”고 강조하며 “공익만 강조해 임업인 고유의 권리인 임업권과 사유재산권 등을 지나치게 제한하지 않아야 조림-숲가꾸기-수확-이용-조림이란 순환적인 산림경영도 가능해질 것”이라고 말했다.

# 산림사업 대행·위탁제도 협의 중…경쟁입찰 비중 늘어날 것

이번 산림자원법 개정 과정에선 그간 논란이 돼 온 ‘산림사업 대행‧위탁제도’에 대한 조항에도 변화가 있을 것으로 예상된다.

산림자원법 제23조 1항에는 산림사업을 대행·위탁할 수 있는 주체로 산림조합만 규정하고 있다. 국가계약법상 대행·위탁 대상자와는 금액에 관계없이 수의계약이 가능하다. 이에 따라 산림조합은 산림사업의 대행·위탁 대상자라는 근거를 가지고 사업 금액과 관계없이 수의계약을 통해 산림사업을 수주할 수 있었다. 반면 대행·위탁 대상자가 아닌 산림법인의 경우 공개경쟁이 원칙이고 예외적으로 수의계약이 허용돼 왔기 때문에 불공정 경쟁 논란이 끊임없이 불거져 왔었다.

그간 산림청은 산림법인과 산림조합 간 의견을 중재하면서 법 개정을 추진해 왔지만 아직까지 이해주체 간 합의점은 찾지 못하고 있는 상황이다. 산림법인 측은 산림사업은 모두 경쟁입찰을 통해 수주할 수 있도록 해야한다는 입장이며 산림조합 측은 공공성·전문성이 요구되는 사업의 경우 산림조합이 수의계약이 가능하도록 하되 점진적으로 경쟁입찰 참여 비중을 늘리겠다는 입장이다.

다만 산림청과 산림조합, 산림법인은 모두 장기적으로 산림사업 수주의 경쟁입찰 비중을 늘려야 한다는 건 공감하고 있는 만큼 추후 법 개정에도 이러한 점이 반영될 것으로 전망된다.

산림청 관계자는 “산림사업의 경쟁입찰 비중을 늘리는 건 투명성과 공정성을 바라는 시대적 요구라는 점에는 이미 공감대가 형성돼 있다”면서 “다만 수익성은 낮지만 공공성과 전문성이 확보돼야 하는 산림사업의 경우 산림조합이 도맡아 실시해 왔던 게 사실이고, 산림사업으로 인한 수익에 기대는 산림조합이 아직 많은 만큼 경쟁입찰 비중을 점진적으로 늘려가는 방향으로 산림조합과 산림법인 간 의견조율을 진행하고 있으며, 이후 법 개정에 이러한 내용이 반영될 것으로 본다”고 밝혔다.

[산림조합법]

# 산림조합 금융사업 전문성 확보·신사업 확대 관건

개정된 산림조합법이 지난 9월 25일부터 시행됨에 따라 산림조합도 전문경영인 사업대표이사체제를 구축했다.

개정된 산림조합법의 주요 내용은 △상임조합장·비상임조합장 운영 기준 설정 △상임이사와 조합원이 아닌 이사의 임기 2년 제한 △인사추천위원회 기능 확대와 법률 신설 △중앙회장직 비상임화와 전문경영인인 사업대표이사 제도 확립 △감사위원회 제도 도입 등이다.

이에 따라 지난 9월 최준석 산림조합중앙회 부회장이 사업대표이사에 취임했으며, 산림조합은 조합 소유와 경영이 분리된 만큼 추후 조직운영의 투명성과 전문성이 제고될 것으로 기대하고 있다.

다만 산림사업과 금융사업을 구분하지 않고 한 명의 사업대표이사체제로 추진되기 때문에 대표이사의 분야별 전문성이 강하게 요구되고 있는 상황이다. 특히 금융사업 분야의 경우 산림조합이 재정건전성 악화 문제를 해결할 ‘돌파구’ 사업으로써 점진적으로 확대할 방침인 만큼 사업대표이사와 임직원들의 역량에 대한 의존도가 높을 수밖에 없는 까닭이다.

산림사업 분야의 경우에는 최근 산림조합이 수주하는 산림사업 비중이 매해 낮아지고 있어 임업 발전에 기여하면서 재정자립도를 높일 수 있는 신사업 발굴의 중요성이 높아지고 있다.

이와 관련 최 부회장은 “산림조합금융의 경우 장기적으로 종합 금융업으로 도약할 수 있도록 비대면 금융서비스 확대와 신상품 개발 등을 추진할 것”이라면서 “산림사업 분야에선 산림사업 일체를 산림조합에 위탁해 발주하는 위탁형 대리경영 사업을 안정적으로 정착시키고, 미이용 바이오매스 공급센터와 발전소 등을 새롭게 조성해 수익을 얻을 수 있는 신사업으로 발전시켜 나가겠다”고 말했다.

<전문가 제언>

■ 민경택 한국농촌경제연구원 산림정책연구부장

“임업 부문은 수원함양, 생물다양성, 지구온난화 방지 등 농축수산업보다 훨씬 많은 공익기능을 창출한다. 그럼에도 임업의 생산기반은 농축수산업에 비하면 매우 열악하다. 임도를 비롯한 산림경영의 인프라도 임업 선진국에 비해 턱없이 부족하다. 임업은 시장개방의 영향도 더 일찍 받았다. 이 때문에 임업소득은 농어업 소득과 비교하면 낮은 수준이다. 산지 이용에는 규제가 많아 임업인이 이용하는 데도 불편함이 많다. 각종 보호구역으로 지정돼 사유재산을 침해받는 경우도 많지만, 그에 따른 보상은 거의 없다. 같은 1차 산업이면서 농업에는 각종 지원제도가 많지만 임업에는 상대적으로 부족한데 이것도 형평성에 맞지 않는다. 산지에서 나무를 키우거나 작물을 재배하는 경우도 동등하게 대해야 한다. 따라서 농업직불제와 마찬가지로 임업직불제를 도입해 임업인 소득을 지지해줄 필요가 있다.

우리나라가 오늘처럼 풍부한 산림을 갖게 된 것은 임업인의 노력과 희생 덕분이다. 임업직불제의 도입은 어려운 시기에 산에 나무를 심고 묵묵히 가꿔온 임업인의 노력을 우리 사회가 인정하는 의미도 있다. 또한 임업직불제의 도입은 임업인이 산림의 공익기능 증진에 기여하겠다고 약속하는 의미도 갖는다. 산림은 자연 상태로 방치하는 것보다 사람이 적극 관리할 때 다원적 기능을 더 잘 발휘한다. 이에 우선 임업인은 산림의 형상과 기능을 유지하는 데 노력해야 한다. 예를 들어 산림기능에 적합한 나무를 심고 풀베기와 덩굴제거, 솎아베기 등 육림활동의 횟수와 방법을 따라야 한다. 그리고 살충제와 화학비료 사용 기준을 지켜야 하고 산림생태계를 교란할 수 있는 생물을 반입해서도 안 된다. 산사태와 산불의 예방과 진화에도 노력해야 한다. 마을공동체의 공동 활동과 영림폐기물 처리에도 참여해야 한다.

이처럼 임업직불제는 공익기능 증진을 위해 산림을 건전하고 지속가능하게 경영하는 데 감수해야 하는 노고에 대한 보상이다.”

■ 정주상 서울대 산림과학부 교수

“그간 산림자원법은 국토와 산림의 보존, 산림녹화에는 크게 기여했으나 산림의 이용을 도모하는 측면은 제한해왔다. 이제는 산림자원법이 산림의 보존과 이용을 조화롭게 장려하는 방향으로 개정돼야 한다. 이는 시대적 흐름에 따르는 일이기도 하다. 예전에는 전쟁 등으로 인해 국토와 산림이 황폐해졌고 이를 녹화시키는 일이 중요했다. 산지의 가치도 낮았다. 그러나 이제는 산림녹화를 이룬 것은 물론 벌기령에 든 4~6영급 나무들이 너무 많아 산림의 구조가 기형적으로 변했을 정도다. 사람도 노령층만 많아지면 문제이듯이 산림도 다양한 영급의 나무가 고루 분포돼 있어야 한다. 그러나 현 산림제도 상에서 벌채에는 많은 제약이 따르고, 벌채를 하더라도 수익성이 낮으며, 임업인은 조림의 의무까지 지게 되는 등 개선점이 많다. 산지의 가치도 높아졌지만 마음대로 시설을 설치하거나 팔 수 없는 경우도 많다. 산림자원법을 포함한 여러 산림법들이 임업의 비즈니스 측면을 인정하지 않고 지나친 규제를 가했기 때문에 벌어진 일이다. 이는 임업인의 소득 저하는 물론 산림경영의 지속가능성도 위협한다. 조림-숲가꾸기-수확-이용-조림이 순환을 이뤄야 하는데 환경보호 측면만 강조하면서 벌채가 어려운 환경을 조성하면 산림과 임업인, 국가 경제에 모두 좋지 않다.

산림청도 이러한 개선과제를 알고 최근 전문가, 임업인 단체 등과 적극적으로 협의를 진행해 산림자원법 전부개정안을 마련하고 있다. 산림청 입장에선 규제가 아니라고 생각하지만 입업인 입장에선 규제인 사안에 대해 보편‧타당한 논리를 적용하며 지속적으로 논의하고 있다.

무엇보다 중요한 건 임업을 ‘환경필수산업’으로 인식하고 산림자원법을 개정해야 한다는 점이다. 임업을 경제활동이 이뤄지는 하나의 ‘산업’으로 인식하고 산림의 보호와 이용을 조화롭게 추진할 수 있도록 산림자원법을 개정해야 한다. 산림정책의 백년대계를 생각하면 절대로 국가의 예산과 제도적 제한만으로 이룰 수 없는 일이다. 임업인이 스스로 산림경영으로 먹고 살 수 있는 환경을 조성해줘야 임업이 발전하고 산림청이 힘이 생기고 국가 경제 활성화에도 기여할 수 있을 것이다.