지속가능한 연근해어업을 위해서는 대규모 기금을 조성, 본격적인 감척과 함께 어선현대화가 필요하다는 주장이다.

김도훈 부경대 교수는 농어업·농어촌특별위원회 발주로 실시한 ‘지속가능한 연근해어업 혁신방안’ 보고서에서 현재 연근해어업의 경영상황이 악화일로에 있다는 점을 지적, 향후 지속가능한 연근해어업을 위해 ‘연근해어업혁신기금’을 신설할 필요가 있다고 주장했다.

보고서를 중심으로 연근해어업의 현황을 진단하고 향후 지속가능한 연근해어업을 위한 정책대안에 대해 짚어봤다.

# 어장 줄어도 어획강도는 급증…어획량 급감으로 이어져

어장은 줄어드는 반면 어획강도가 높아지면서 연근해어업 생산량이 급격히 감소하고 있다.

보고서에 따르면 연근해어업 조업어장은 1990년대 초 약 86만㎢에서 2016년 69만㎢로 21% 가량 감소했다. 이 가운데 우리나라 EEZ(배타적경제수역)내에서 이뤄지는 중국어선의 불법조업으로 연근해어업의 조업어장은 실질적으로 더욱 축소된 것으로 예상됐다.

어장면적은 일본 등 외국에 비해서도 큰 차이를 보인다. 어선 척당 EEZ면적은 우리나라가 11.55㎢인 반면 일본은 80.78㎢로 우리나라의 7배 수준이었으며 노르웨이는 133.51㎢로 우리나라 대비 12배 가량 넓었다.

이처럼 어장이 축소된 가운데 연안어업과 근해어업의 조업분쟁이 심화되고 있다. 우리나라는 연안어업과 근해어업의 조업구역 구분이 불명확한 상황으로 좁아진 어장 내에서 어선들의 어획강도가 증가, 경쟁적인 조업이 이뤄지고 있다.

실제로 어선척당 마력수를 보면 근해어업은 1992년 1척당 305마력에서 2018년 어선 1척당 727마력으로 138% 증가했으며 같은 기간 연안어업은 1척당 56마력에서 227마력으로 305% 증가했다.

이 때문에 연근해어업 생산량은 급감했다. 국내 연근해어업 생산량은 1986년 173만 톤을 기록한 이후 현재까지 지속적으로 감소하고 있다. 특히 2016년에는 44년만에 처음으로 100만 톤 이하 수준을 기록했으며 지난해 연근해어업 생산량은 약 91만 톤으로 1986년 173만 톤에 비해 절반 수준에 그치고 있다.

더불어 좁은 어장에서 어선들이 조업활동을 하면서 어선사고가 2000년 초반 연간 400~600건에서 2016년 이후 1600건 이상으로 4배 가량 늘었다.

# 구분없는 조업어장

어선어업이 직면한 문제 중 하나는 구분없는 조업어장으로 인한 경쟁조업이다.

현행 제도상 연안어업과 근해어업은 조업구역이 아닌 어선의 선복량 10톤을 기준으로 하고 있다. 이 때문에 연안어업과 근해어업의 업종간 조업분쟁이 일어나고 있으며 특히 연안어장에서 대규모어업과 소규모어업간의 조업경쟁이 나타나고 있다.

이같은 현상은 한·중·일어업협정으로 조업어장이 축소되면서 더욱 심각해졌다. 수협중앙회 어업정보통신국 자료에 따르면 서·남해 기선 12해리, 동해는 24해리 이내의 수역에서 조업하는 비중이 근해어업은 69.0%, 연안어업은 96.8%에 달했다. 연근해어업의 특성에 따라 조업구역 구분이 이뤄지지 않은 것과 유사하게 어업관리와 지원을 위한 정부정책 역시 연안어업과 근해어업의 특성을 반영하지 않은채 일률적인 관리와 지원이 이뤄지고 있다.

# 어선노후화와 어선원고령화에 생산성 ‘저하’

연근해어업은 어선노후와와 어선원고령화로 생산성이 저하되고 있다.

연근해어업은 자동화기술 도입 등 노동력을 대체할 수 있는 기술들이 등장했음에도 불구하고 타산업과 비교할 경우 여전히 노동집약적인 산업이다. 이 가운데 어업종사자 수는 2010년 10만7163명에서 지난해 8만3209명으로 지속적으로 감소하고 있으며 같은 기간 60대 이상의 어업종사자 비중은 42.7%에서 지난해 63.4%로 크게 증가했다. 반면 20대 신규어업종사자는 1.7%에서 1.3%로 0.4%포인트 감소했다.

더불어 어선노후화도 심각해지고 있다. 선령 21년 이상 근해어선은 1992년 18.3%에서 2018년 36.8%로 증가했으며 같은 기간 연안의 노후어선은 4.3%에서 22.6%로 급증했다. 이처럼 어업인력의 고령화와 어선의 노후화로 인해 어업생산성은 저하되고 있는 것으로 예상된다.

# 생산량 감소·비용증가에 연근해어업 경영 ‘악화’

연근해어업 생산량이 감소하는 가운데 어업생산비는 빠르게 증가, 연근해어업의 경영상황이 악화되고 있다.

수협중앙회 어업경영조사에 따르면 근해어업 경영체의 평균 비용은 2000년 4억1913만 원에서 2018년 8억9193만 원으로 113%　늘었다. 이 때문에 최근 5년간 근해어업의 수지상황은 악화되고 있다.

업종별 수익성을 살펴보면 △쌍끌이대형저인망 5.2% △외끌이대형저인망 5.1% △대형트롤 15.3% △동해구 외끌이중형저인망 15.3% △서남해구 외끌이중형저인망 △동해구 중형트롤 △대형선망 -11.6% △기선권현망 17.2% △근해통발 15.6% △잠수기 23.9% △근해안강망 22.7% △근해채낚기 11.6% △근해자망 28.9% △근해연승어업 28.5% 등이었다.

이 외에도 평균수익성이 낮은 업종들은 어획량이 현 수준보다 더 감소할 경우 적자로 전환될 가능성이 있는 상황이다.

이처럼 어업경영이 악화되며 정부의 규제에 대한 어업인의 순응도가 저하되고 있다. 조업어장축소와 조업경쟁에 따른 어장이용의 어려움, 생산량 감소 등으로 어업자들이 정부에 대한 단기적인 재정지원을 요구하고 어업규제에 불응, 효율적인 수산자원관리와 어업관리가 어려워진 것이다.

# 이어진 감척에도 어선척수는 ‘과잉’

장기간 이어진 어선감척 사업에도 어선척수는 여전히 과잉인 상태다.

2017년 한국수산자원공단의 분석에 따르면 연안과 근해어선의 감척 필요물량은 적게는 7%에서 많게는 28% 수준이었다.

이 가운데 어업인의 감척희망률도 높아지고 있다. 근해어업의 감척희망률은 2014년 12.8%에서 2018년 15.9%로 높아졌으며 특히 2018년 기준 업종별 감척희망률은 기선권현망어업이 60%, 근해형망 34%, 대형선망 27% 등이었다. 근해어업의 감척 희망 사유로는 자원량 변동으로 인한 어획량 감소, 비용증가로 인한 수익성 악화, 어업의 미래 불투명 등이었다.

연안의 감척희망률은 2014년 16.7%에서 2018년 22.9%로 늘었으며 업종별로는 연안조망 95%, 연안개량안강망 26%, 연안복합 11% 등이었다. 연안어업인의 감척희망사유는 근해어업과 동일하게 자원감소와 비용증가에 따른 수익성 악화가 꼽혔으며 고령으로 인한 건강상의 이유도 손꼽혔다.

# 낮은 어선감척 만족도

어선감척사업에 대한 어업인의 만족도는 낮은 상황이다.

한국수산자원공단 근해어업 실태조사에 따르면 2014~2018년 5년간 감척사업에 대한 어업인 만족도는 5점 만점에 평균 2.3점이며 연안어업 실태조사의 연안어선 감척사업 만족도는 2014~2018년 평균 2.9점에 그쳤다. 이처럼 만족도가 낮은 것은 어선감척사업시 지급되는 폐업지원금의 규모와 과세 때문이다.

어선감척사업에 참여하는 어업인에게 지급하는 폐업지원금은 직권감척의 경우 최근 3개년 평년수익의 최대 90%, 자율감척은 70%다. 현재 지급되고 있는 폐업지원금은 선박을 매매했을 때 얻는 수익보다 적어 감척에 참여하는 선박이 적다는 지적도 나온다. 어업권이 1억~2억 원인데 비해 감척에 따른 폐업지원금은 이에 미치지 못한다는 것이다.

더불어 현재 폐업보상금은 사업소득이 아니라 기타소득으로 분류돼 20%의 세율이 적용되고 있다. 19대 국회에서 이를 개선하기 위한 조세특례제한법 개정안이 발의되긴 했지만 이는 다른 국고보조금과의 형평성 문제 등으로 회기 만료로 폐기됐다.

# 근해어선 1007척·연안어선 9262척 감척필요

연근해어업이 경쟁력을 확보하기 위해서는 근해어업에서 443~1007척, 연안어업에서 9262척의 어선을 감척할 필요성이 제기됐다.

김 교수가 근해어업경영체의 평균 어획량 300톤, 어업경비 20% 증가, 노르웨이의 척당 어획량 수준인 연 평균 어획량 415톤 등 3가지 시나리오를 기준으로 어선감척물량을 산정한 결과 척당 평균 어획량 300톤이 되기 위해서는 443척(18%)의 근해어선이 감척돼야 하며 어업경비가 20% 상승했을 때 평균 어획량 300톤 수준의 수익성을 달성하기 위해서는 782척(32%)의 감척이 필요했다.

또한 노르웨이와 같이 평균 어획량이 415톤이 되기 위해서는 1007척(41%)의 감척이 필요했다.

연안어업인이 도시근로자 근로소득 수준의 소득을 올리기 위해서는 9262척의 연안어선을 감척해야하는 것으로 추정됐다.

통계청 가계동향조사에 따르면 2014~2018년 도시근로자 가구의 근로소득은 연간 5028만4000원이다. 연안어업인의 소득을 도시근로자 가구 수준으로 높이기 위해서는 2018년 기준 연안어선 중 26%에 달하는 9262척의 감척이 필요한 것으로 예상됐다.

이같은 대규모 어선감척으로 순현재가치(NPV)는 최소 21조 원에서 최대 26조 원으로 증가하는 것으로 나타났다. 분석기간을 내년부터 2050년까지 30년을 기준으로 하고 사회적 할인율을 4.5%를 기준으로 하면 근해어선 443척과 연안어선 9262척을 감척했을 경우 NPV는 21조원이 늘어난 59조 원으로 추정됐다. 근해어선 782척과 연안어선 9262척을 감척했을 경우에는 NPV가 24조 원 늘어난 62조 원, 근해어선 1007척과 연안어선 9262척을 감척하면 NPV는 26조 원 증가한 64조 원이었다.

즉 어선의 집중적인 감척을 통해 얻을 수 있는 순현재가치의 증대효과가 높다는 것이다.

# 폐업지원금 늘리고 비과세로 전환해야

어선감척사업에 어업인의 적극적으로 참여하도록 하기 위해서는 폐업지원금의 규모를 늘리고 이를 비과세로 전환해야할 필요성이 제기된다.

현재 70~90% 수준인 폐업지원금을 100% 수준까지 증액해 어업인의 감척 참여 의지를 높이고 20%의 세율이 매겨지는 폐업지원금을 비과세로 전환해야한다는 것이다.

특히 폐업지원금의 비과세는 과거의 사례를 볼 때 타당성이 있다는 것이 김 교수의 지적이다. 과거 ‘어업협정 체결에 따른 어업인 등의 지원 및 수산업발전특별법’의 사례를 보면 지원금과 기타보조금에 대해 조세특례제한법과 지방세법, 기타 관계법률이 정하는 바에 따라 국세와 지방세를 감면할 수 있도록 한 바 있다. 더불어 ‘소형기선저인망어선정리에 관한 특별법’에서는 잔존선가 등에 대해 국세와 지방세를 감면할 수 있도록 한 바 있다.

김 교수는 “어선감척이 조속히 추진될 경우 연근해 수산자원의 지속가능성 유지와 어업경영안정화를 기대할 수 있다”며 “감척 이후 잔존어선의 조업경쟁력 강화와 어업규제 순응도 증가로 수산자원관리와 어업관리의 실효성도 제고할 수 있을 것”이라고 밝혔다.

# 기금신설·특별법 제정 필요

장기적인 어업경쟁력 확보를 위해서는 가칭 ‘연근해어업혁신기금’을 신설하고 관련 특별법을 제정해 이를 뒷받침할 필요성이 제기된다.

수산분야에는 수산발전기금과 농어촌구조개선특별회계 사업 등이 있으며 이중 수발기금에는 연근해어업 구조개선과는 관련성이 적다. 농특회계는 어업 구조개선을 위한 사업이 있기는 하지만 예산이 미미한 실정으로 전체 어업구조개선을 위한 기금이 턱없이 부족하다.

따라서 연근해어업 구조개선을 위한 대규모 기금을 신설해 어업구조개선에 활용해야한다는 것이다. 이는 국내외 사례를 볼때도 터무니없는 사업이 아니다. 국내 해운분야에서는 조선산업과 해운산업의 구조조정을 위해 정부 1조 원, 한국은행 10조 원 대출 등으로 구성된 펀드가 구성된 바 있다. 외국에서는 EU가 마련한 어업구조개선 기금인 FIG 사례가 있다. FIG는 1994~2006년 동안 운용됐으며 당시 37억 유로(현재가치 한화 8조7000억 원)로 어선감척과 어획노력량 조정, 어선신조, 현존 어선 현대화 등 다양한 분야에 활용됐다.

김 교수는 “어선감척과 잔존어선의 현대화와 스마트화 등을 위해서는 근해어업에 최대 4조 원, 연안어업에 최대 6조 원의 재원이 마련될 필요가 있다”며 “이를 위한 법적 근거로 관련 특별법을 제정, 연근해어업의 경쟁력을 강화하는 것이 필요하다”고 말했다.

[인터뷰] 김도훈 부경대 교수

연근해어업 구조개선·시대변화 대응 필요

정부지원은 기술개발·환경관리에 집중해야

“노르웨이에서는 이제 오슬로대를 졸업한 공학도들이 어선에 승선합니다. 어선에서 아이패드 하나로 운항부터 조업까지 모두 조정하고 있습니다. 이제 자율운항선박도 나타나는 등 기술의 발전속도가 나날이 빨라질 것입니다. 따라서 연근해어업 구조를 개선, 변화하는 시대에 대응할 수 있도록 해야 합니다.”

김도훈 부경대 교수는 보다 적극적인 연근해어업 구조개선 정책의 필요성을 강조한다. 수산업이 처한 어두운 현실을 극복하기 위한 대안이다. 김 교수로부터 어선어업의 현황과 구조개선 방향에 대해 들어봤다.

# 현재 어선어업 상황이 어떤가

“어선어업은 격변의 시기를 맞이하고 있다. 어선원의 안전재해나 인권문제가 반복되고 있으며 수산자원은 감소세에 있다. 어선은 노후화가 심각한 수준에 이르고 있고 이 때문에 젊은 층은 어선에 승선하는 것을 꺼리고 있다. 특히 어선원의 안전재해 저감이나 인권문제는 매우 폭발적인 이슈로 앞으로 더욱 큰 문제가 될 것이다. 지금의 상황이 이어지면 곧 한국배에서 생산한 수산물을 수입하지 않겠다는 선언도 나올 수 있다.”

# 어선감척시 어촌소멸의 우려가 커질 수 있지 않나

“연안어선을 많이 감척한다면 분명히 우려는 있을 수 있다. 하지만 수산업계 내부에서도 공감대가 분명히 형성돼 있다. 연근해 구분이 없다보니 바다에 배가 너무 많다고 한다. 여기에다가 중국어선까지 우리 수역에 인접해서 조업을 하다보니 상황이 더욱 심각하다. 이같은 상황을 그냥 둔다고 해서 어촌소멸에 대한 우려가 적어지는 것도 아니다.

따라서 근해어선을 중심으로 감척을 추진하는 동시에 연근해 조업어장을 명확히 구분해야한다. 연안어업에서는 소규모 어선들이 정해진 구획내에서 안정적으로 조업을 하고 적정수준의 소득을 올릴 수 있도록 해야 한다는 것이다. 다만 연안어선도 현대화가 이뤄져야 한다.”

# 근해어업 구조개선에 소요되는 시간은

“올해 어선감척사업은 1000억 원 수준인데 이를 늘려야한다. 연간 4000억 원을 투입하면 5년 정도면 1차적인 수준의 목표에 도달할 수 있다. 반면 2000억 원 수준이라면 10년이 걸린다. 해양수산부에서 조금 더 노력해서 연간 3000억 원씩 감척사업을 추진하되 감척조건을 개선해줘야 한다. 폐업지원금의 증액과 함께 감척사업비의 비과세화가 필요하다.

더불어 선원에 대한 대책도 필요하다. 근해어업은 배를 줄이면 직장을 잃는 사람이 발생한다. 이를 위해서는 6개월간의 생활안정자금이 필요하다. 또한 이들은 해운쪽으로 전직할 여지가 크다. 실업급여개념의 생활안정자금을 지원하되 이중 일부를 선주로 하여금 부담하도록 하는 것도 필요하다.”

# 어선현대화 과정의 문제는

“근해어선은 현대화를 하려해도 초기 자본이 과도하게 투입되며 자금융통도 쉽지 않다. 어선현대화 관련한 자금은 미국의 경우 20년, 유럽은 25년에 걸쳐 상환한다. 반면 우리나라는 13년 정도 된다. 상환해야하는 자금에 대한 압박이 큰 것이다. 더불어 배의 담보인정비율이 낮다. 우리나라는 선박의 담보인정비율이 70% 밖에 안된다. 400억 원짜리 배를 신조할 경우 선주가 120억 원은 있어야 하는 것이다.

이같은 문제를 개선하기 위해서는 어선현대화 자금을 저리 내지 무이자로 전환하고 담보인정비율을 100%까지 높여줘야 한다.”

# 정부의 지원사업은 어떻게 돼야하나

“정부의 지원사업은 수산업계에 대한 직접 지원이 아닌 기술개발과 환경관리에 집중해야한다. 현재 정부의 지원사업은 기술개발이 부족하다. 단적인 예가 자원분야다. 우리나라에서 흔히 방류하는 어종 중 하나가 말쥐치인데 말쥐치를 방류하면 어디로 움직이는지조차 제대로 파악되지 않은 상황에서 방류가 이뤄진다. 현재 방류가 이뤄지는 65개 어종에 대한 방류지도를 그려 수산자원의 이동동선을 그려내는 것이 필요하다. 이를 통해 어업인들을 간접적으로 지원할 수 있을 것이다. 주요 수산자원의 회유경로 등 기본적인 연구도 되지 않은 상황인만큼 이에 대한 보다 적극적인 연구가 필요하다.

더불어 해수부가 경제부처로서의 위상을 분명히 해야 한다. 수산자원문제에 집중하다보니 민원에 대응하는 부처가 되고 있다. 단기간에 집중적으로 어선을 감척하고 TAC(총허용어획량)제도를 전면 정착시켜야 한다. 이런 측면에서는 노르웨이의 전략이 바람직하다. 노르웨이는 5~6년만에 어선척수를 적정 수준으로 줄이고 ITQ(개별양도성어획할당제)를 바로 정착시켰다. ITQ가 정착되면 업계 내부에서 스스로 구조조정이 일어날 여지가 생기는 만큼 더욱 바람직한 방향일 것이다. 이런 정책들을 통해 수산업을 진흥시키려는 노력이 필요하다.”