농업용수를 안정적으로 제때에 공급하기 위한 생산기반시설인 농업용저수지. 이를 둘러싼 대내외적 환경이 변하면서 농업용저수지가 더 많은 기능을 수행해야 한다는 목소리도 높아지고 있다. 최근 본격화되고 있는 통합물관리 체제 구축 과정에서 수질·수량의 통합관리가 요구되고 있고, 태풍과 집중호우로 인한 수해에 보다 안전하게 대응할 수 있도록 치수능력을 높여야 한다는 요구도 있어서다.

농업용저수지를 둘러싼 대내외적 환경이 변화하는 지금, 농업용저수지의 역사와 제도적 변화를 짚어보고 향후 지속가능한 관리와 기능 제고를 위한 발전방향을 알아봤다.

# 농업용저수지, 가뭄 해결에 지대한 역할…관리주체 민간에서 정부로

농업용저수지는 벼농사와 가뭄의 역사와 함께 발전해 왔다.

인류가 벼농사를 시작하면서부터 필연적으로 물을 끌어들이는 관개 방법에 대한 연구가 진행됐다. 기원전부터 인류는 개울의 일부나 전부를 막아 물길을 내는 보를 축조했고 시대를 거쳐 저수지와 댐으로 규모를 키워갔다. 현재는 ‘농업생산기반시설 규정’에 따라 총 저수량 30만 톤 이상을 1종, 30만 톤 이하를 2종 저수지로 구분하며, 통상적으로 30만 톤 이하 저수지를 소규모 저수지로 칭한다.

농업용수 저류를 주 목적으로 조성된 대규모 댐으로는 대표적으로 1923년에 축조된 ‘대아댐’과 1925년에 조성된 ‘운암댐’이 있다. 둘 다 곡창지대인 전북 지역에 조성됐으며 대아댐의 몽리면적은 6347㏊, 운암댐의 몽리면적은 약 1만8000ha로 대규모 농지에 용수를 공급했다.

농업용수 저류를 목적으로 한 댐의 설립 배경에는 극심한 가뭄이 있었다. 특히 운암댐 축조 배경에는 1907년부터 1909년까지 3년간 전북지방에서 발생했던 기록적인 가뭄이 있다. 당시의 가뭄으로 지역주민의 생계터전이 피폐화됨에 따라 한국정부와 민간은 물론 일본의 통감부까지 수리의 절실함을 공감, 수리사업계획 수립·실현을 추진하면서 추후 운암댐이 축조된 것으로 알려진다.

이처럼 1900년대 조성된 저수지와 댐의 관리 주체는 대부분 수리조합이었다. 수리조합은 지역 내 토지 소유자, 토지 가옥 소유자가 모여 농지에 대한 관개용 저수지·제방 사업을 추진하기 위해 조직된 조합이다. 이전부터 지역 주민들이 결성한 수리계가 보나 저수지를 관리했었는데 1906년 ‘수리조합조례’가 제정된 후 1908년 전국 최초의 ‘옥구서부수리조합’이 결성된 바 있다.

이후 전국 수리조합이 모여 1938년 ‘조선수리조합협회’가 결성되고 이는 1949년 ‘대한수리조합연합회’로 개칭됐다 해체 이후 1971년 ‘농지개량협회’로 재설립되는 등 변천사를 겪었다. 이후 1990년 정부가 농어촌발전사업을 전문적으로 추진하기 위해 설립한 ‘농어촌진흥공사’와 농지개량협회를 전신으로 1995년 설립된 ‘농지개량조합연합회’, 옥구서부수리조합을 모태로 1970년 ‘토지개량조합’에서 명칭변경된 ‘농지개량조합’ 3사가 2000년에 ‘농업기반공사’로 통합됐다. 이는 수리조합 주도로 운영돼 부실 운영 등의 문제가 일었던 전국 저수지를 정부 주도로 보다 체계적으로 관리하기 위한 방안이었다.

농업기반공사는 2005년에 ‘한국농촌공사’로, 2008년에 ‘한국농어촌공사’로 명칭이 변경됐으며 현재 농어촌공사가 관리하는 농업용저수지는 전국 3411개소이다. 시·군 관리 저수지는 1만3829개소이다.

# 70년 지난 저수지 53%·흙댐 비중 95%

농업용저수지는 현재 대부분 준공한 지 반세기 이상이 지났고 월류에 취약한 흙댐이어서 안전성 논란이 불거지고 있다.

농림축산식품부에 따르면 2018년 기준 전국 농업용저수지 1만7240개소 중 준공년도가 70년 이상인 시설은 53.7%인 9253개소로 나타났다. 저수지 내구연한이 60~70년인 점을 감안하면 농업용저수지의 노후화가 심각한 정도라 할 수 있다.

또한 전국 농업용저수지 중 총 저수량 30만㎥ 미만은 93%로 대부분 소규모 저수지로 파악됐으며, 축조재료 중 흙의 구성비율이 높은 ‘흙댐’의 비중도 약 95% 이상으로 확인됐다. 필댐의 종류인 흙댐은 기초가 연약한 경우에도 축조가 가능하나 제방 등에서 넘쳐흐르는 월류에 대한 저항력이 약하다. 이에 흙댐 축조 당시에는 최대한의 기술을 적용해 축조됐다 할지라도 현재의 재료, 토질 역학적 관점에서 보면 불안전한 측면이 있다는 의견이 나온다.

특히 국내에선 계절성·국지성 폭우가 매해 발생하고, 농업용저수지는 댐과 달리 물을 빠르게 방류할 수 있는 수문이 설치돼 있지 않은 경우가 대부분이라 홍수조절 측면에서의 농업용저수지 불안전성이 크다. 농어촌공사 확인 결과 용수의 빠른 방류를 위한 비상수문이 설치된 농업용저수지는 3411개소 중 361개소로 파악됐다. 361개소의 저수지는 대부분 저수량이 100만㎥를 넘어서는 것으로 나머지 저수지에는 여수토와 여수로 등을 통해 일정 수위를 넘어선 여분의 물이 흘러가도록 하고 있다.

즉 대부분의 농업용저수지는 저수용량 자체가 댐보다 작고, 수문이 없어 여름철 쏟아지는 폭우의 양보다 많은 양의 물을 빨리 빼내기가 어려워 월류로 인한 붕괴 위험에 취약한 것이다.

실제로 농어촌공사 농어촌연구원의 ‘저수지(댐) 재해예측 및 붕괴예경보를 위한 복합위험기준 연구’에 따르면 2015년 이전까지 발생했던 국내 저수지 붕괴 22건 중 19건은 과거 저수지 건설에 사용된 설계 강우강도(단위시간당 강우량) 보다 큰 강우강도로 인한 제방 붕괴, 용수 범람 등이 직접적인 원인으로 작용해 발생한 것으로 나타났다.

# 통합물관리 체제 아래 농업용저수지 다용도 활용방안 논의

농업용저수지의 용수공급·관리 기능도 현재에 이르러서 훨씬 복잡하게 요구되고 있다. 최근 통합물관리 체제 구축이 진행되면서 농업용저수지의 다목적 활용 방안이 논의되고 있어서다.

통합물관리 체제 구축은 2018년 국가수자원관리 업무가 환경부로 일원화되고 지난해 6월 ‘물관리기본법’이 시행되면서 본격화되고 있다. 이는 국가 단위 생활·공업·농업용수를 통합적·효율적으로 관리하기 위한 최상위법으로써 물관리 기본원칙과 국가물관리기본계획 수립 근거 등을 명시하고 있다. 물관리 기본원칙에는 유역 단위 관리와 물의 공평한 배분, 용수 절약과 물 손실 감소, 사용자 비용부담 원칙 등이 담겨 있다.

현재 농업용수는 물관리기본법 적용대상이 아니나, 추후 농업용수 관련 법률 제·개정 시 물관리기본법에 맞추도록 하는 조항이 있어 농업용저수지 관련법과 제도에 장기적 영향을 미칠 것으로 예상된다. 2014년 기준 국내에서 이용된 총 용수량 251억 톤 중 약 60%가 농업용수로 사용된 만큼, 농업용수와 이를 담는 농업용저수지를 빼놓고는 국가 차원의 통합물관리를 논할 수 없는 상황이기도 하다.

이에 이미 농업용저수지 관련법과 제도의 변화를 위한 논의와 법안 발의 등이 이뤄지고 있다. 한정애 의원(더불어민주, 서울 강서병)이 지난 9월 대표발의해 현재 계류 중인 ‘댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률 일부개정법률안’에는 환경부 장관이 총괄 수립하는 ‘댐관리기본계획’ 수립 대상 저수지에 저수용량 500만㎥ 이상이면서 하천시설 간 연계운영 대상인 농업용댐을 포함하는 내용이 담겼다. 전체 농업용수의 40% 가량을 공급하는 대형 농업용저수지 79개소 중 49개소가 이에 포함된다. 해당 법안에는 환경부가 댐 관리·저수 운영 내용 등을 담은 댐관리기본계획 수립 시 소관부처의 댐·저수지관리계획을 반영한다는 내용이 담겼으나, 법안이 실제로 통과된다면 부처 간 저수지·용수관리 방안에 대한 의견 차이가 발생할 소지가 다분해 농업계의 우려가 따르고 있다.

이와 함께 지난 6월 24일 국회의원회관에서 열린 ‘농어촌물포럼’에선 환경부와 한국수력원자력의 ‘한강수계 발전용댐’ 협력 사례를 예로 들며 통합물관리 체제에서의 농업용저수지 활용방안이 논의되기도 했다. 환경부와 한수원은 통합물관리가 반드시 관리주체의 일원화를 전제해야 하는 것은 아니라는 공감대를 형성, 한수원이 기존 에너지 발전용이었던 한강수계 발전용댐을 홍수 조절과 용수 공급 기능까지 가능한 다목적댐으로 시범 운영하기로 합의했다.

이날 포럼에서 김구범 환경부 수자원정책과장은 “통합물관리를 위해 반드시 여러 용수나 시설물의 관리주체를 일원화할 필요는 없다”는 점을 강조하며 “농업용저수지도 농업용수 공급을 안정적으로 달성한다는 전제하에 농림축산식품부나 농어촌공사가 다목적으로 운영할 수 있는 방안이 있을 것”이라고 제언했다.

# 저수지 시설·제도·관리 여건 개선 필요…안정적인 농업용수 공급 전제

농업용저수지에 대한 시대적 요구가 변화하면서 시설·제도 개선과 함께 저수지 관리 여건이 개선돼야 한다는 주장이 나온다. 이는 안정적인 농업용수 공급을 전제로 한 개선이어야 한다는 목소리도 높다.

국회입법조사처와 한국시설안전공단, 농식품부와 농어촌공사 등 여러 기관은 현재까지 댐과 저수지의 안전관리를 강화하고 농업용수 확대 공급을 위한 방안을 제시해왔다. 이들이 제시한 구조적 측면 위주의 대책은 △댐 증고를 통한 홍수조절용량의 증대 △비상방류시설 확충·댐체 보강 위한 ‘댐 안전성 강화사업’ 확대 추진 △IoT(사물인터넷) 기술을 활용해 저수지 붕괴 예·경보시스템 구축 △대용량 지하수자원 확보를 위한 지하댐 축조 방안 등이 있다. 비구조적 대책은 댐과 저수지 하류지역의 용수 사용량에 대한 기초자료를 마련해 과도하게 허가량을 보유한 곳을 골라 용수 허가량을 조정하는 방안, 댐 능력 재평가를 통해 이수용량과 홍수조절용량 간 비율을 조정하는 용량 재분배 방안이 제시됐다.

이밖에도 최근 허 영 의원(더불어민주, 철원·화천·양구갑)이 대표발의한 ‘저수지·댐의 안전관리 및 재해예방에 관한 법률 일부개정법률안’에는 여러 댐과 저수지의 관리주체가 달라 빈틈이 있는 안전관리 규정을 포괄적으로 시행하기 위한 내용이 담겼다. 다만 이 법안은 저수지·댐 방류 시 안전관리기준과 관리자의 긴급안전조치 의무와 함께 의무 불이행 시 관리자 벌칙조항도 담고 있어 이견이 나오고 있다. 농업용저수지의 경우 다른 저수지·댐과는 규모나 기능, 관리 방법이 다르고 관리 예산과 인력이 모두 부족한 상황이어서, 저수지 안전관리 책임강화에 앞서 관리가 가능한 여건을 만들어 주는 게 먼저라는 의견이 나오는 것이다.

이러한 제도의 개선과 시설 개·보수가 안정적인 농업용수 공급을 전제해야 한다는 의견도 강조되고 있다. 특히 홍수 피해 예방을 위해 물을 방류할 때에도 가뭄시 공급할 용수를 남겨 놓을 수 있도록 유연한 대응이 필요한 시점이다. 실제로 올해 일부 농업용저수지에서 폭우로 인해 저수지 물을 방류했다 곧바로 이어진 가뭄 때 공급할 용수가 남아있지 않아 농업인들이 피해를 입은 사례가 나타나기도 했다.

이에 대해 김성준 건국대 사회환경공학부 교수는 “이제껏 농업용저수지의 노후화 문제가 심각해지고 치수기능 확대 요구도 있었으나 부족한 예산 등으로 인해 개보수의 한계가 있었던 게 사실”이라면서 “최근에서야 통합물관리 체제가 구축되고 홍수피해도 빈번해지면서 우선순위에서 밀려났던 농업용저수지의 개보수 사업 등을 지체할 수 없는 단계에 이르렀다”고 말했다.

이어서 김 교수는 “대부분의 농업용저수지가 위치해 있는 산지의 기상청 예보 정확도를 높이고, 이를 연계한 저수지 관리 자동화 시스템과 빠른 저수량 조절을 가능하게 할 수문이 설치돼야 효과적인 가뭄·홍수대응이 가능해질 것”이라면서 “이는 모두 안정적인 농업용수 공급을 전제로 한다”라고 덧붙였다.

농업인 단체도 농업용저수지가 본연의 역할인 안정적인 농업용수 공급이 전제되는 제도 개선이 이뤄져야 한다는 점을 분명히 했다.

서용석 한국농업경영인중앙연합회 사무부총장은 “농업인들은 통합물관리 체제에서도 농업용저수지로부터 안정적인 농업용수 공급을 보장받길 바라고 있으며, 이상기후로 인한 수해 피해를 받지 않도록 담수와 방류의 균형을 맞추는 일도 중요하게 생각하고 있다”면서 “이를 해결하려면 시설 개·보수를 위해 엄청난 예산이 필요하지만 예산으로만 해결할 수 있는 일이 아니기에 장기적으로 홍수·가뭄피해를 예측해 점진적으로 대응할 수 있는 시스템 구축이 필요하다고 본다”고 말했다.

■ [Interview] 강원대 한국농어촌공사 수자원기획처장 

“농업용저수지는 물을 담아서 농업용수로 이용하는 기능만을 수행하도록 만들어진 저수지입니다. 사람들이 보통 말하는 댐은 물을 담아서 이용하는 이수 기능과 홍수 시 물을 흘려서 홍수피해를 방지하는 치수 기능을 동시에 수행할 수 있도록 건설된 다목적댐을 말하죠.”

강원대 한국농어촌공사 수자원기획처장은 농업용저수지에 다목적댐과 같은 치수기능을 부여할 때 건설 목적, 규모, 유지관리 인력, 예산 부분을 살펴봐야 한다며 이 같이 말했다. 다목적댐은 댐의 계획부터 홍수조절(치수) 목적으로 설계돼 있어 홍수조절이 가능하나, 농업용저수지는 농업용수로 물을 사용하기 위한 목적으로 만들어져 치수기능을 부여하기 위해서는 홍수방류시설 설치, 홍수를 담을 수 있는 용량 증대 등의 시설보완이 필요하다. 또한 다목적댐은 총 23억㎥의 홍수조절용량을 가지고 분석을 통해 홍수대응이 가능하나, 농업용저수지는 홍수조절용량이 없으며 강우발생시 저수량이 작아 저수지 수위가 급격히 상승하기 때문에 홍수발생 중에는 대응이 현실적으로 어렵다. 홍수기 유지관리를 위한 인력도 차이가 있다. 다목적댐의 경우 댐 홍수관리를 위한 분석·관리 전담인력이 있으나, 농업용저수지의 경우 한 명이 여러 개의 저수지를 동시에 관리하고 있다. 그 인원조차 전담인원이 아닌 하류부 농경지와 농경지에 용수공급을 위해 여러 개의 수리시설을 관리하는 인원이므로 치수측면의 대응이 현실적으로 어렵다.

강 처장은 이를 개선하려면 예산 지원이 절실하다고 강조했다.

“치수기능을 부여하기 위해 시설을 보완하기 위한 예산, 유지관리를 위한 인력과 인력의 운영을 위한 예산이 필요합니다. 농업용저수지를 통해 치수기능을 실현하려면 국가와 국민의 피해예방을 목적으로 국가 예산과 인력의 지원이 필요한 것이죠.”

농업용저수지의 기능과 관리 주체의 역할은 시대의 요구에 맞춰 변화를 맞고 있다. 강 처장은 이에 대해 변화에 발맞추는 것도 필요하다는 점을 인정하면서도, 농업용저수지는 농업용수의 원활한 공급을 목적으로 만들어진 시설물이므로 홍수대응 등 어떠한 이유에서든 본래의 만들어진 목적을 해치지 않는 범위 내에서 이뤄져야 한다고 강조했다. 이를 위해 농어촌공사는 우선적으로 농업용저수지 치수기능을 강화하고자 저수량 20만㎥ 이상, 하류부에 도시가 위치한 시설에 대해 사전방류시설 설치 확대를 추진 중에 있다. 농지의 침수피해를 예방하기 위한 배수장 비상전원설치, 무인가동시스템 설치도 추진할 계획이다.

강 처장은 “현 농업용저수지의 홍수대응 능력은 분명히 한계가 있으나 국가적인 재해대응을 위해 효과는 미미하더라도 치수측면의 대응이 필요하다고도 본다”면서 “근본적인 농업용저수지의 안전관리 강화를 위해서는 부분적인 시설개보수 형식을 벗어나 노후화된 저수지의 재구축을 통해 치수기능 부여가 필요할 것”이라고 제언했다.