어가인구의 급격한 감소와 빠른 고령화로 어촌지역의 소멸 우려가 커지고 있다. 특히 소규모 유인도서의 경우 유입되는 청년이 없어 단시일 내에 무인도서로 전환하게 될 것이라는 전망이 제기되고 있다.

이에 어촌지역의 현황을 짚어보고 지역소멸 대응방안에 대해 살펴본다.

# 어가인구, 30년만에 78% 감소

어가인구의 변화는 어촌의 소멸위기를 그대로 보여주고 있다.

통계청에 따르면 해수면 어가인구는 1990년 49만6089명에서 2019년 11만3898명으로 30년간 78.05%의 감소율을 보였다. 같은 기간 국내 해수면 어가는 12만1525가구에서 5만909가구로 감소, 58.11%의 감소율을 보였다. 어가당 평균어가인구는 1990년 4.08명에서 2.23명으로 감소했다. 어가인구가 급격히 감소하는 동시에 어가를 구성하는 가구원의 수도 급감한 것이다.

어가인구의 감소와 함께 심각한 문제로 지목되는 것은 고령 어가의 비율이다. 1990년 60세 이상의 어가인구는 5만3740명으로 10.83%에 불과했으나 1996년에는 6만6848명으로 20.23%, 2006년 6만4194명으로 30.34%, 2013년 6만1424명으로 41.69%, 2018년 6만627명으로 51.87%, 2019년 6만2276명으로 54.68%를 기록했다.

어가의 고령화율 역시 마찬가지다. 통계청에 따르면 2003년 3만3802명으로 15.94%였던 65세 이상 어가의 비율은 2006년 4만4467명으로 20.21%를 기록했고 2014년에는 4만5474명으로 32.17%를 기록해 고령화율이 처음으로 30%를 넘어섰다. 이같은 추세는 계속 이어져 2019년에는 11만3898명의 어가인구 중 4만4692명이 65세 이상으로 전체의 39.24%를 차지했다.

이같은 수치는 국내 인구통계와도 상반된다. 통계청 주요인구지표에 따르면 1990년 4286만9283명이던 국내 총인구는 2019년 5170만9098으로 883만9815명이 증가했다. 어가인구의 고령화율이 23.3% 포인트 높아진 2003년부터 2019년까지 국내 전체 인구의 고령화율은 8.2%에서 14.9%로 6.7% 포인트 높아지는데 그쳤다.

# 경기도 어가인구 93.85% 감소

시·도별로는 경기도의 어가와 어가인구 감소폭이 가장 컸다.

1990~2019년 30년간 지역별 어가수 감소현황을 보면 경기도가 6286어가에서 581어가로 90.76%의 가장 높은 감소율을 보였으며 강원도는 7208어가에서 1870어가로 줄어 74.06% 줄었다. 시·도별 어가수 감소율은 △경북도 65.53%(7451→1870) △경남도 63.24%(2만843→7662) △부산시 63.07%(4901→1810) △전남도 59%(4만5566→1만8680) △제주도 50.56%(8183→4046) △전북도 47.52%(5623→2951) △충남도 37.1%(1만2934→8136) △인천시 25.73%(2530→1879) 등의 순이었다.

같은 기간 시·도별 어가인구 감소율을 보면 경기도의 어가인구가 1990년 2만1889명에서 2019년 1346명으로 줄어 93.85%의 감소율을 보였고 강원도는 2만8918명에서 4254명으로 줄어 85.29% 감소했다. 시·도별 어가인구 감소율도 △경북도 81.2%(2만9363→5519) △경남도 79.83%(8만7031→1만7553) △부산시 78.63%(2만1527→4601) △전남도 77.41%(18만6198→4만2060) △전북도 73.92%(2만3478→6123) △제주도 72.71%(3만3428→9123) △충남도 68.6%(5만4158→1만7008) △인천시 56.34%(1만99→4409) 등의 순이었다.

# 도서, 읍·면 단위 어촌…소멸에 ‘취약’

어촌의 지역소멸 위험지수는 도서지역의 위험성이 가장 크고 읍·면 단위어촌은 소멸위험, 도시형 어촌인 동 지역어촌은 정상에 근접하는 것으로 나타났다.

박상우 한국해양수산개발원 어촌·어항연구실장이 2018년 발표한 ‘인구소멸 시대의 어촌사회 정책연구’에 따르면 지역 유형별 지역소멸 위험지수의 평균은 △섬지역 0.234 △어촌지역(읍·면) 0.303 △어촌지역(동) 0.981 △농촌지역 0.341 △도시지역 1.208 등이었다. 지역소멸지수는 일본 창생회의 의장인 마스다 히로야가 ‘지방소멸’이라는 저서에서 사용한 지방소멸위험의 지표로 수치가 1.5 이상이면 소멸 저위험지역, 1.0~1.5 미만이면 정상지역, 0.5~1.0 미만이면 소멸주의단계 지역, 0.5 미만이면 소멸위험단계지역, 0.2 미만은 소멸고위험단계 지역이다.

지역유형별 지역소멸 위험지역 개소수를 보면 섬지역은 소멸위험지수 0.5 미만인 지역이 35개소로 94.6%이고 0.2미만의 고위험지역은 20개소로 54.05%였다. 읍·면단위 어촌은 231개소(85.2%)가 소멸위험지수 0.5 미만의 지역이고 132개소(48.7%)는 소멸고위험 지역이었다. 반면 도시형 어촌인 동지역은 0.2 미만의 어촌이 1개소(0.01%)에 불과했고 0.5미만인 지역도 50개소(27.32%)에 불과했다.

# 유인도서가 사라진다

어촌소멸에 가장 취약한 곳은 유인도서로 이들 지역의 무인도서화는 향후 빠르게 이뤄질 것으로 예상된다.

이제연 한국지방행정연구원 수석연구원의 ‘섬의 인구변화 분석 및 발전방안 연구’에 따르면 2016년 6월 기준 전체 469개 유인도서 중 육지와 연결되지 않은 비연륙도서는 404개소로 이들 지역은 연륙된 도서에 비해 가임연령의 여성인구가 적고 고령화 현상이 두드러지게 나타나고 있다.

비연륙도서에 거주하는 총 인구는 11만9209명으로 연륙도서에 비해 60만5738명이 적으며 비연륙도서에 거주하는 가임연령의 여성인구는 1만5552명(27.6%)으로 연륙된 도서에 비해 8%가 적었다. 또한 15세 미만 유소년 인구는 8943명으로 전체의 7.5%에 불과한 반면 65세 이상 고령인구는 3만6849명으로 2016년 6월 기준 전체의 30.9%였다.

소멸위험이 높다고 볼 수 있는 인구 10인 미만의 도서는 2016년 기준 총 47개소로 이중 전남도의 도서가 32개소로 전체의 68.1%를 차지했다.

이제연 수석연구원은 보고서에서 “전국 404개 비연륙도서의 총인구는 2016년 11만9183명에서 50년 뒤 56.1%의 감소율을 나타낼 것으로 추계됐고 비연륙도서 중 63개(15.6%)는 소멸 될 것으로 예상된다”며 “특히 전국 47개의 10인 미만 유인도서 중 79.7%인 37개의 도서는 향후 50년 이내에 인구소멸이 이뤄질 것으로 예상된다”고 밝혔다.

# 어촌주민, “수산업 쇠퇴가 어촌소멸 원인”

어촌주민들은 어촌지역의 인구소멸 원인을 묻는 질문에 수산업 여건의 쇠퇴를 가장 큰 원인으로 꼽았다.

한국해양수산개발원(KMI)이 ㈜한국사회조사센터에 의뢰해 2018년 6월 어촌주민 328명을 대상으로 실시한 인구소멸 위험지역의 어촌주민 인식조사 결과 응답자 본인이 거주하는 어촌지역의 인구소멸 원인을 묻는 질문에서 응답자 전체의 51.8%가 ‘지속적으로 쇠퇴하는 수산업 여건’을 그 원인으로 꼽았다. 물리적·비물리적 산업기반 악화와 함께 응답자의 30.8%는 ‘불편한 주민 편의생활 여건’을 꼽았으며 22.9%는 ‘열악한 주거생활여건’, 21.0%는 ‘접근성 제약과 취약한 교통여건’ 등이 어촌의 인구감소 원인으로 꼽혔다.

또한 지역주민의 어촌이탈과 청년층이 어촌에 유입되지 않는 이유를 묻는 질문에는 응답자의 81.4%가 일자리부족과 수산업 여건 악화를 꼽았으며 32.6%는 공공서비스 취약을 꼽았다. 또한 25.3%는 열악한 정주생활여건을, 22.9%는 교육인프라 부족 등을 꼽았다.

도시민을 대상으로 한 설문조사에서도 일자리 탐색의 어려움이 주요 원인으로 꼽혔다. KMI가 도시민 500명을 대상으로 실시한 설문조사에서 어촌이주를 선호하는 응답자 146명 중 65.8%는 ‘원하는 일자리 탐색의 어려움’이 실제 어촌으로 이주하지 않은 이유로 꼽혔다. 더불어 53.4%는 ‘어촌의 교통·편의·의료시설 부족’을 꼽았으며 47.3%는 ‘어촌 이주·생활정보 부족’ 등이 어촌 이주를 어렵게 하는 요인이라고 응답했다.

# 어촌소멸, 수산업·어촌 공익적 기능 위축 초래

어촌의 소멸위험은 수산업·어촌의 공익적 기능을 위축시키게 된다는 점에서 문제가 심각하다.

류정곤 KMI 명예연구위원의 ‘우리나라 수산업 어촌의 공익적 기능에 관한 연구’에 따르면 수산업·어촌은 △해양생태계 보호 △생물다양성 유지 △해난구조와 구호 △국경해역 감시 △지속가능한 식량공급 △지역사회 공동체역할 △고유한 어촌경관형성 △문화의 보존과 계승 등 다양한 공익적 기능을 수행하고 있다.

어촌의 인구소멸은 이같은 수산업·어촌의 공익적 기능을 심각하게 위축시켜 사회적 비용을 증가시키는 요인이 된다.

단적인 예가 해난구조와 구호, 국경해역 감시다. 어촌의 주민들의 다수는 어선어업을 영위하고 있다. 이들은 어선으로 조업하는 과정에서 국경해역을 감시하는 역할을 수행한다. 더불어 여객선 세월호 침몰사고와 같은 해난사고에서 구조와 구호활동에 나선다.

하지만 어촌의 인구가 급감하거나 소멸할 경우 어업인에 의한 국경해역 감시가 취약해지게 된다. 어촌의 빈자리는 군이나 해경 등 국가가 채워야 하며 이로 인해 발생하는 사회적 비용이 매우 커질 수밖에 없다. 또한 해난사고시 어촌주민에 의한 국민의 생명을 구조·구호활동이 약해지게 될 경우 이 역시 정부가 수행해야한다.

박상우 실장은 “어촌주민들은 어업활동을 하면서 재난에 대응하기도 하고 국경감시를 수행하는데 어촌의 인구소멸로 이같은 기능이 취약해질 경우 그 공백은 모두 사회적 비용으로 이어질 수 밖에 없다”며 “어촌지역의 소멸을 막기 위한 투자는 단순한 경제성을 넘어 사회적인 가치의 관점에서 접근해야한다”고 말했다.

# 어촌소멸 대응 강화 위한 해수부 조직개편필요

어촌소멸의 우려가 커지고 있지만 해양수산부의 어촌소멸 대응체계는 미흡하다.

해양수산부의 수산업·어촌 관련 업무는 주로 수산정책실에서 수행하고 있으며 수산정책실은 수산정책관과 어업자원정책관, 어촌양식정책관 등 3개 정책관으로 구성돼 있다. 이중 어촌소멸에 대응하기 위한 업무는 수산정책관실 소득복지과와 어촌양식정책관실 어촌어항과에서 주로 맡고 있다. 즉 이 외의 대부분 업무는 모두 수산업과 관련한 업무로 이는 어촌소멸에 대응하기에는 턱없이 부족하다는 지적이 나온다.

이는 같은 농촌을 담당하는 농림축산식품부에 비해서도 큰 차이를 보인다. 농식품부의 영문명칭은 ‘Minisry of Agriculture and Food and Rural Affairs’로 농업과 식품, 그리고 농촌의 업무를 수행하는 것을 명시하고 있다.

더불어 내부 직제 역시 농촌정책이 우선 과제로 편성돼 있다. 농식품부는 1차관, 1차관보, 2실, 5국, 8관, 52과(담당관·팀)와 5개 소속기관으로 구성돼 있고 5개 국 중 선임국은 농촌정책국이다. 농촌정책국은 농촌정책과와 지역개발과, 농촌사회복지과, 농촌산업과, 농촌여성정책팀, 농촌재생에너지팀, 농업역사문화전시체험관추진팀 등 4과 3팀으로 구성돼 농촌의 개발과 농촌지역주민의 복지, 농촌 관련산업 육성 등을 추진한다. 농식품부 역시 과거에는 농업정책이 우선이었으나 10여년 전부터 정책의 우선순위를 전환, 농촌정책을 꾸준히 확대해 오고 있다.

박상우 실장은 “어촌사회의 인구소멸문제는 미래에 직면할 불가피한 현실인만큼 생산중심의 수산분야 조직체계에서 사람중심의 정책에 대응할 수 있도록 개편돼야 한다”며 “해수부 내에어촌사회정책과를 신설하고 어촌어항과와 소득복지과를 아우르는 어촌정책관도 신설, 사람과 공간, 일자리, 삶의 질 문제 등에 종합적으로 대응해야한다”고 말했다.

# 포스트 어촌뉴딜 마련돼야

어촌의 소멸을 막기위한 대응책으로 어촌뉴딜300사업 종료에 대비한 포스트 어촌뉴딜정책이 마련돼야 한다는 지적이 제기된다.

어촌뉴딜사업은 3년간 전국 300개 어촌마을에 개소당 100억 원씩 총 3조 원을 투입하는 어촌환경개선사업으로 역대 최대 규모의 어촌개발사업으로 관심을 받아왔다. 사업과정에서 대부분의 사업비가 사회간접자본(SOC)조성에 투입되거나 짧은 사업기간으로 인한 문제점 등이 대두됐다. 그럼에도 불구하고 어촌뉴딜사업은 어촌소멸에 대응하기 위한 중요한 정책사업인만큼 향후 어촌뉴딜사업의 뒤를 이을 포스트 어촌뉴딜사업을 마련해야 한다는 주장이 이어지고 있다.

어촌분야의 한 전문가는 “어촌뉴딜사업의 효과를 극대화하기 위해서는 기존에 실시된 사업대상지의 사후관리와 함께 어촌공동체 육성을 확대하는 것이 필요하다”며 “더불어 전국 2000여개의 어촌 중 사업이 이뤄진 곳은 300개소에 불과한 만큼 장기투자로 전국 어촌의 정주여건을 개선, 어촌소멸에 대응할 필요가 있다”고 말했다.

서삼석 의원(더불어민주, 영암·무안·신안)은 2019년 실시된 국정감사에서 “어촌의 열악한 정주여건이 고령화와 공동화의 원인이 되고 있는 가운데 어촌뉴딜은 재정이 열악한 도서나 지방에 새로운 도약의 발판으로 인식되고 있다”며 “어촌뉴딜300이라는 명칭에 제한을 두지 말고 개소수를 늘려 어촌별 균형발전을 도모해야한다”고 지적했다.

■ 일본 아마쵸섬은 소멸 위기를 어떻게 극복했나

수산물 품질경쟁력 높여 매출 향상…학교 재건에도 총력

일본 시마네현에 위치한 아마쵸섬은 지방소멸의 위기를 훌륭하게 극복한 사례로 손꼽힌다.

아마쵸는 시마네현에 위치한 4개 섬 가운데 하나로 1950년 인구가 약 7000명에서 2010년 2374명으로 감소했는데 특히 자녀를 둔 젊은 층의 인구가 급감하면서 학교들이 폐교위기에 내몰리며 지역소멸 문제의 심각성을 인지하게 됐다.

박상우 KMI 어촌어항연구실장의 ‘연안지역 인구감소 및 지역소멸 방지를 위한 지역 중심 대응방안 마련 시급 - 일본의 지방창생과 아마쵸(海士町) 사례를 중심으로’ 보고서를 통해 아마쵸 섬은 지역소멸의 위기를 어떻게 벗어났을지 살펴봤다.

# 행정·재정개혁으로 지역재생 견인

일본의 시·정·촌 통합에 반대한 아마쵸는 공무원의 임금을 직급별로 삭감하고 공공서비스의 비용을 올려 재정을 절약하는 등 지역재생을 위한 지역민과의 공감대를 형성했다.

또한 지방창생을 이끌기 위한 교류촉진과, 지산지상과, 산업창출과 등 부서를 신설, 이들 부서에서는 지역의 소거점화 지역내에 365일 근무체제를 마련해 지역재생사업을 견인했다. 또한 아마쵸는 교류촉진을 통해 본토에서 청년인재를 유입하고 지역자원을 활용한 사업구상으로 각 부처별 보조사업 매칭과 안정적인 정착을 지원했다. 더불어 굴, 오징어, 전갱이 등 지역내 주요 수산물 품질관리의 어려움을 해소하고자 급속냉동시스템을 도입해 새로운 판로를 개척, 매출을 늘리고 있으며 지역내 전통적으로 내려온 재래종 흑우를 1600마리 규모로 사육하고 이를 아마쵸 브랜드로 고가에 판매하고 있다. 뿐만 아니라 아먀정의 쌀은 굴 껍질과 흑우 배설물을 천연퇴비로 한 ‘섬이 키우는 쌀’로 브랜드화해 일본 평균 쌀 가격보다 4배 이상의 부가가치를 기록하고 있다.

# ‘매력적인 학교 만들기’로 사람이 돌아오는 어촌

아마쵸의 인구유출은 고등학교 진학과 취업을 위한 전출이 주요한 요인이었다.

즉 교육으로 인한 인구이탈이 많았던 것이다. 아마쵸에서는 인구 과소지역에서 초·중·고교가 폐교될 경우 젊은 층의 인구유입이 거의 이뤄지지 않아 지역재생의 가능성이 떨어진다고 판단, 학교 재건을 지역재생의 기반으로 인식했다.

이에 매력적인 학교를 만들고자 전국의 우수한 교원과 주민참여를 위한 추진조직을 결성, 발전모델을 구상했으며 이같은 사업의 성과가 일본 전역에 전파되면서 섬 유학생이 늘어나게 됐다. 특히 아마쵸는 고령화와 인구감소 등 지역문제를 자원으로 활용, 학생들이 지역문제를 해결하기 위한 대응과제를 연구·실천·발표하는 참여형 커리큘럼으로 운영했고 섬 유학프로그램은 본토의 학생들을 아마쵸로 유입시켜 유학생과 섬 주민간 양부모 연계를 통해 섬 고유의 공동체 의식을 공유하는 계기로 삼았다.

그 결과 본토에서 유학생들이 아마쵸로 전학, 고등학교 재학생이 28명에서 180명까지 증가했다.

# 생활서비스 소거점화로 지역기능 개선

소멸위기지역에서는 소매점도 중요한 생활서비스가 되는데 아마쵸는 교통과 교육, 소매점 등 생활서비스를 소거점화해 지역의 기능을 개선했다.

아마쵸는 여객선 터미널을 복합시설로 조성해 행정서비스와 관광안내, 소매점, 식당, 공연장, 대중교통연계서비스, 교육시설 등 생활서비스를 집적해 주변 집락간 연계성을 높였다. 더불어 지역주민과 이주자를 위한 주거단지인 해바라기촌을 조성해 안정적인 정착이 이뤄지도록 지원했다.

그 결과 전국적으로 384세대 566명의 이주자가 아마쵸에 정착했고 지역 총인구는 2015년 기준 2353명으로 유지되고 있으며 지방재정의 건전성은 크게 개선되고 있다.