수산자원은 비배제성과 경합성, 자율갱신성을 특징으로 하는 자원으로 규정된다. 수산자원은 공유재로 자원을 이용하는데 특정인을 배제할 수 없지만 자원의 이용에 있어 타인과 경쟁해야하는 경합성을 특성으로 갖는다. 또한 수산자원은 스스로 증식하는 특징도 가지고 있다.

이에 수산자원의 특성으로 발생할 수 있는 문제점에 대해 짚어본다.

(2) 규제완화, 끝없는 갈등 가져온다

# 자원관리 필요없는데 해루질·낚시는 규제?

일각에서는 수산자원의 감소원인이 기후변화와 중국어선에서 기인한 것인만큼 수산자원관리정책의 무용론을 꺼내들고 있다. 이같은 주장은 대다수 어촌주민과 어업인에게 오히려 피해를 입히는 결과를 초래할 수 있다는 점에서 문제가 심각하다.

동양적인 관점에서 수산자원은 주인이 없는 물건, 즉 무주물(無主物)이다. 이는 자원을 이용하려는 사람을 배제할 수 없다는 것을 의미한다. 일각의 주장처럼 연근해어업의 적정 생산량이 400만톤에 달하고 수산자원이 남획되지 않았다면 불특정 다수 국민의 해루질과 낚시에 제한을 둘 필요가 없다는 논리로 귀결된다. 즉 지금도 갈등이 심각한 해루질과 낚시를 둘러싼 문제에 더욱 심각한 갈등요소가 더해지는 셈이다.

류정곤 한국수산회 수산정책연구소장은 “헌법 120조에서는 수산자원을 비롯해 경제상 이용할 수 있는 자연력을 법률에 의해 그 채취와 개발, 이용을 ‘특허’할 수 있으며 자원은 국가의 보호를 받도록 규정하고 있다”며 “어업인은 특별한 허가를 받았지만 자원의 관리를 위해 단서조항으로 규제들이 마련된 것”이라고 설명했다.

이어 그는 “수산자원이 남획되지 않고 있다면 비어업인들의 해루질, 낚시 등 수산자원 포획·채취행위를 규제하는 것이 어렵다”며 “수산자원이 남획되지 않았다는 주장들이 확산되는 것은 해루질과 낚시 등을 관리하기 위한 제도들을 위협, 어업인에게 심각한 피해를 주게 될 것”이라고 덧붙였다.

# 어업인간 갈등 ‘심화’ 우려

수산자원관리정책의 필요성 중 하나는 사회·경제적인 측면에서 갈등의 저감을 꼽을 수 있다. 이 때문에 무분별한 규제완화를 주장하는 것은 어업인간의 갈등을 심화시킬 수 있다는 우려가 나온다.

대표적인 예가 대형트롤어선의 동경 128도 이동조업 금지 규제다. 대형트롤어선의 동경 128도 이동조업 금지 규제는 1965년 한·일어업협정의 부속조치로 1976년 수산청 훈령으로 제정된 후 현재까지 이어지고 있다. 이를 두고 대형트롤업계를 비롯한 대형기선저인망업계는 128도 이동조업 규제의 폐지를 주장하는 반면 동해지역의 어업인들은 절대 허용될 수 없다는 입장을 보이고 있다. 이같은 갈등은 결국 수산자원의 특성 중 하나인 경합성에서 비롯된다. 대형트롤어선들이 동경 128도 이동 수역에서 조업을 할 경우 동해수역에서의 어획경쟁이 더욱 치열해지기에 강하게 반대하는 것이다. 이같은 갈등은 수산자원이 줄어들수록 더욱 심각해질 수 밖에 없다.

수산자원분야의 한 전문가는 “수산자원관리를 위한 규제들이 과거에는 수산자원관리 등의 목적으로 마련됐지만 어업현장에서는 어업을 둘러싼 갈등을 조정하는 기능을 하고 있다”며 “이 상황에서 어업인간 합의가 되지 않은 채 일방적으로 규제완화를 주장하게 되면 갈등을 심화시키게 될 것”이라고 지적했다.

# 한계 넘으면 회복 어렵다

수산자원은 이용을 하더라도 스스로 회복을 하는 ‘자율갱신성’을 가지고 있다. 이는 광물 등과 다른 수산자원이 가진 특성이다. 하지만 자원이 회복되는 것 역시 그 한도가 있다. 적정한 관리가 이뤄지지 않는다면 수산자원 역시 고갈될 수 있는 것이다.

이는 국내외에서 다양한 사례가 발생하고 있다. 외국에서는 뉴펀들랜드 그랜드뱅크스 수역의 대구를 들 수 있다. 1950년대 25만톤 수준이던 해당 수역의 대구 어획량은 1968년 81만톤 수준까지 늘었다. 이후 수산자원은 붕괴됐고 결국 1992년에 해당 수역에는 전면어획금지 조치가 취해졌다.

우리나라에서는 명태가 처음으로 어획이 전면 금지됐다. 수산자원보호령에 따라 금지됐던 노가리 어획이 1970년부터 허용, 어획량이 급증했다. 그 결과 명태 어획량이 가장 많았던 1981년에는 전체 명태 어획량 16만5837톤 중 69.67%인 11만5554톤이 노가리 어획량이었다. 2000년에 접어들어서 명태어획량은 1000톤 이하를 기록했고 2019년부터 국내 공식통계상 명태어획량은 0톤이다.

서영일 국립수산과학원 연근해자원과 연구관은 “자원이 거의 절멸되다시피한 대표적인 어종이 명태와 말쥐치인데 두 어종의 어획량 그래프는 거의 비슷한 형태를 보이고 있다”며 “말쥐치는 난류성, 명태는 한류성이지만 어획량이 동일한 추이를 보이는 것은 수산자원을 적정하게 관리하지 않으면 자율갱신할 수 있는 회복력이 매우 취약해진다는 것을 의미한다”고 말했다.

[기고] 수산자원 감소! 섣부른 판단은 더 큰 불행으로 돌아온다.

임양재 국립수산과학원 연근해자원과장

수산자원은 석탄, 석유와 같이 소멸하는 자원이 아니며, 스스로 성장하고 재생산을 통해 늘려가는 자율갱신성 자원이다. 살아있는 생물이라 병으로 죽거나 더 큰 상위포식자에게 먹히기도 하고 같은 집단에서도 먹이와 서식처 경쟁에 밀려 죽기도 한다. 어획을 전혀 안하더라도 무한정 개체를 늘리는 것이 아니라 환경수용력이라는 범위 내에서 자연적으로 감소된 부분만큼 다시 늘려 적절한 개체 수준을 지속적으로 유지하는 것이 그들의 전략이다. 만약 적절하게 어획이 이뤄져 자율갱신력이 보장된다면 수산자원의 지속성은 계속 유지될 수 있을 것이다.

최근 유엔식량농업기구(FAO)에서 발행된 세계 수산업 생산량 현황 보고서에 따르면 지속가능하지 않은 남획상태의 자원은 35.4%로서 1974년 10% 대비 계속 늘고 있다. 해역별로는 페루-칠레가 접해있는 남동태평양이 66.7%로 가장 높다. 공교롭게도 이 해역에서 잡는 페루멸치(Anchoveta)는 전 세계 어획량에서 1위를 차지하고 있으며 1992년도 1250만톤을 잡았으나 계속 감소해 2020년에는 490만톤을 어획했다. 우리나라가 속해있는 북서태평양은 남획된 자원이 45%로서 세계에서 3번째로 높은 수치다.

이러한 이유에서일까? 세계 어업생산량 1위인 중국도 2016년 이후 어획량 제한 정책으로 최근에는 총 생산량을 비롯한 참조기, 갈치, 멸치 등의 어종별 생산량이 감소하고 있다. 러시아, 일본, 대만 등 우리나라 주변국의 어업생산량도 최근에는 모두 감소하고 있는 실정이다. 세계 어업생산량 2위를 차지하고 있는 명태(Alaska pollock)도 1986년 676만톤에서 2009년 250만톤까지 감소했다. 최근 적극적인 자원회복 정책으로 354만톤까지 회복했으나 과거에 비해서는 절반 수준이다.

우리나라 어획량은 100만톤 이하로 떨어졌지만 여전히 어획강도는 줄어들지 않고 있다. 이렇듯 우리나라뿐만 아니라 세계적으로 자원상태는 나빠지고 자원감소에 대한 우려는 커지고 있다.

그러나 최근 일각에서 수산자원은 감소하지 않았으며 우리나라에서 생산할 수 있는 어업생산량은 현재보다 4배 정도 많으므로 총허용어획량(TAC)제도나 금어기, 금지체장과 같은 어획규제는 필요가 없다고 주장하고 있다. 그렇다면 과연 어획규제도 없애고 어선척수도 10만 척쯤 더 늘려 지금보다 더 많이 어획해도 괜찮을까?

세계 4대 어장인 뉴펀들랜드 그랜드뱅크스의 대구는 대표적인 자원관리 실패 사례로 알려져 있다. 1950년대 후반까지만 해도 약 25만톤이었던 대구는 캐나다와 유럽국가의 조업경쟁과 과도한 어획으로 1968년 81만톤까지 3배 이상 늘었다. 이후 자원은 감소했으나 3만여명의 실업자와 경제적 손실을 우려해 어획할당량을 줄이지 않고 계속 늘려 결국 자원붕괴를 초래했고 그 결과 1992년에는 전면 조업금지 조치가 취해졌다. 최근에는 1960년대 어획량의 10% 수준에 그치고 있다.

많은 과학자들이 그랜드뱅크스 대구 자원관리가 실패한 원인으로 대구 자원의 과대평가를 지목했다. 당시 저인망어업의 어획효율 증가와 어획물의 크기 감소, 적정수준보다 더 많은 어획 등이 일어나고 있음에도 불구하고 자원상태를 좋게 평가해 대구자원의 남획을 막지 못했기 때문이다. 대구자원에 대한 안이하고 섣부른 판단으로 자원남획을 가중시켰다는 비판을 피하기 어려웠다. 더 정확한 과학적 정보를 기반으로 한 자원관리를 위해 대구자원 붕괴라는 너무나 값비싼 수업료를 지불한 셈이다.

현재 많은 학자들은 수산자원에 과도한 어획압력이 가해지면서 자원상태는 악화되고 있으며 기후변화에 의한 바다속 생태계의 변화는 이를 더 가속화 시킨다고 주장하고 있다. 또한 정확한 자원평가에 의해 어획을 철저히 관리하는 해역에서의 수산자원은 목표량 이상이거나 또는 점차 회복되는 현상이 나타난다고 보고하고 있다. ‘관리하지 않으면 이용할 권리가 없다’는 말이 떠오른다. 바다를 상대로 우리가 할 수 있는 것이 무엇인지 다시 돌아보고 수산자원을 적극적으로 관리해야 할 때이다.