[농수축산신문=박세준 기자]

공익직불제가 목표한 소득 안정과 농업·농촌의 공익기능 증진에 충분히 기여하지 못하고 있어 제도개선이 필요하다는 의견이다.

농정연구센터가 지난 21일 서울 농수축산신문 본사 회의실에서 개최한 ‘공익직불 목표 달성을 위한 올바른 방향 설정’ 세미나에 참석한 농업 전문가들은 이 같은 주장에 공감을 표했다.

이날 이명헌 인천대 경제학과 교수는 ‘우리는 직불제로 무엇을 할 수 있나?’ 주제 발표에서 공익직불제가 농업인 소득안정과 농업·농촌 공익기능 증진이라는 두 가지 목표를 달성하는데 미진했음을 지적하며 제도개선의 필요성을 밝혔다.

우선 이 교수는 “농업농촌공익직불법에 따르면 공익직불제는 농업·농촌의 공익기능 증진과 농업인 소득안정을 목표로 하고 있지만 공익직불제의 성과지표를 살펴보면 공익 증진은 성과지표에 포함돼 있지 않으며 소득과 관련한 여러 측면에서도 직불금의 불평등 완화가 지표로 제시되고 있다”고 말했다. 즉 규정된 목표와 상관없이 농업인들이 얼마나 공평하게 직불금을 나눠주는지가 정책평가의 기준이 된다는 점을 꼬집은 것이다.

실제로 공익직불제가 중소규모의 농가 소득 안정을 도모한다는 점에 대해 데이터를 분석해보면 경지 규모가 커질수록 농업소득에서 직불금이 차지하는 비율이 높아지는 현상을 보여주고 있어 목표 달성과는 멀었다. 2021년 기준 경지규모가 0.5~1.0ha 미만인 농가는 공익직불금을 포함한 농업보조금이 농가소득에서 차지하는 비중이 5.0%였지만 10ha 이상인 농가의 경우에는 농업보조금이 농가소득의 18.6%를 차지한 것으로 조사됐다.

하지만 경지 면적이 큰 농가의 경우에도 공익직불금의 소득 지지 기능이 의문시됐다. 실제 경지 면적 10ha 이상이면 공익직불제를 포함한 농업보조금 대비 임차료의 비율이 133.2%로 임차료가 농업보조금을 넘어서는 등 경작 규모가 클수록 임차료 비중도 높아져 공익직불금 혜택이 차지료 부담으로 토지주에게 빠져나가는 정황이 확인됐다.

농업·농촌의 공익적 기능 증진이라는 목표 달성을 위한 노력도 부족하다는 지적이다.

이 교수는 “공익직불금이 개념적으로는 농업·농촌의 공익성 공급에 따라 반대급부를 준다는 일종의 계약이지만 실제로 농업인은 직불금 받는 것을 권리로 인식하며 정부는 직불금 예산소진을 달성해야 할 과제로 받아들이면서 공익기능 관련한 이행의무는 주변화되는 경향이 있다”고 지적했다.

특히 이 교수는 친환경농업직불제, 전략작물직불제 등 특정공익목표를 달성하기 위한 선택형 공익직불제도 농업 노동력 감소에 따라 확대되기 어려울 수 있다고 우려했다.

그는 “농가노동력 감소는 선택형 직불제의 확대에 애로로 작용할 수 있다”며 “선택형 직불제 방식의 농업은 일반 농업에 비해 더 많은 노동력 투입을 필요로 할 가능성이 높은데 고령화 등으로 노동력 감소가 상대적으로 더 빨리 이뤄질 경우 농가 입장에서 선택형 직불의 경제적 요인이 감소할 수 있다”고 설명했다.

이와 관련 농업·농촌 공익가치의 의미가 아직 논란이 있어 이를 보다 명확히 정의하고 이를 달성하기 위한 정책수단으로 공익직불제도를 정비해야 한다는 의견이 제시됐다.

장민기 농정연구센터 소장은 토론에서 “일본은 직불제를 농촌 공동체 기능 유지에 집중해 소득 지지와 공익기능 증진의 정책을 엄격히 구분했지만 우리는 아직 혼재돼 정책목표와 실제도구가 엄밀하게 구분돼 있지 않은 약간의 혼란상황이다”며 “국가가 무엇을 할 것인지, 개입목표가 명확지 않으면 공익직불제 무용론으로 빠질 수도 있으니 농업·농촌의 공익 기능이 무엇인지 철저하게 정의하고 이를 목적으로 나아가야 한다“고 제언했다.

토지주가 아닌 농업인이 공익직불제의 혜택을 보다 직접 받을 수 있도록 토지가 아닌 농업인을 수급대상으로 변경하자는 의견도 나왔다.

이태우 서울대 명예교수는 토론에서 “우리나라는 토지를 대상으로 면적대로 직불금을 주지만 유럽에선 직불금 수급 자격이 있는 사람에게 직불금 수급권을 부여해 수급권을 거래하기도 한다”며 “한국에는 이미 강고한 농업인 자격 제도가 있어 직불금 수급권과 연결해 자격 있는 사람만 직불금을 받을 수 있게 하거나 수급권을 양도할 수 있게 하면 지주에게 돌아가는 직불금을 막을 수 있을 것”이라 제안했다.