수산물 유통구조개선은 각 정부때마다 다른 이름으로 추진돼 왔지만 큰 변화를 이끌어내지 못하고 있다.

정부는 박근혜 정부 시기인 2013년 7월 수산물 유통비용 축소와 안전하고 깨끗한 수산물을 공급하기 위한 ‘수산물 유통구조개선 종합대책’을 발표한 바 있다. 또한 문재인 정부 들어서는 2018년 5월 ‘제1차 수산물 유통발전 기본계획(2018~2022)’을 수립·발표했다.

이에 2013년 발표한 수산물 유통구조개선 종합대책과 2018년 제1차 수산물 유통발전 기본계획의 세부내용을 살펴보고 수산물 유통구조개선의 문제점과 개선방안에 대해 살펴본다.

# 소비패턴 변해도 변화없는 수산물 유통구조

소비자들의 수산물 소비패턴은 빠르게 변화하고 있지만 수산물의 유통구조는 이같은 변화에 대응하지 못하고 있다.

해양수산부가 실시한 ‘2019년도 수산물 생산 및 유통산업실태조사’ 보고서에 따르면 어업인이 생산한 수산물은 산지위판장의 중도매인에 의해 80%가 분산되고 장외 도매상과 중간유통업체가 20%를 맡고 있다. 이들 수산물 중 40~45% 가량은 지역전통시장과 유사도매시장을 거쳐 소비자에게 판매되며 20~25%는 대형유통업체에서 소비자에게 판매된다. 또한 15~20% 가량은 소비지도매시장을 통해 도매상-소매상(전통시장)을 거쳐 소비자에게 전달되며 5~10%는 급식이나 군납 등에 활용되고 있다.

양식수산물(활어 중심)은 연근해어업 어획물보다 복잡한 구조를 갖고 있다. 어업인이 생산한 수산물의 35% 가량은 산지위판장의 중도매인을 통해 소비지 도매시장이나 유사도매시장을 거쳐 도매업자-음식점·대형소매업체·호텔 등으로 판매돼 소비자에게 전해진다. 또한 50~55% 가량은 산지수집상들의 매입물량 역시 소비지 도매시장·유사도매시장-도매업자-음식점·대형소매업체·호텔 등으로 판매되며 산지 활어 전문 음식점에서는 5~10% 가량이 소비된다.

이에 대해 수산업계에서는 이같은 수산물 유통구조로는 변화하는 소비자들의 트렌드를 반영하지 못한다는 지적이 꾸준히 제기돼 왔다. 이에 따라 해수부는 지난 정부에서는 수산물 유통구조개선 종합대책을 발표했고, 현 정부에서는 제1차 수산물 유통발전 기본계획을 통해 개선안을 내놨다. 하지만 수산물의 위생·안전성 개선이나 유통비용의 축소 등을 이루지는 못하고 있다는 지적이 나오고 있다.

수산물 유통업계의 한 전문가는 “대형유통업체들과 소비자들은 매우 빠르게 변화하고 있지만 수산물 산지유통은 이같은 변화에 전혀 대응하지 못하고 있는 것이 현실”이라며 “수산물 유통구조개선 문제가 수산정책의 주요 과제중 하나로 인식되기 시작했다는 것은 성과일 것”이라고 말했다.

# 유통비용 줄이고 안전한 수산물 공급

2013년 발표된 수산물 유통구조개선 종합대책은 유통비용 축소와 안전하고 깨끗한 수산물 공급을 목적으로 하고 있다.

이를 위해 연근해 수산물은 생산자-FPC(수산물산지거점유통센터)-FDC(소비지분산물류센터)-소매상-소매의 유통경로를 구축하고 양식수산물은 활어 전문물류센터 등 새로운 거래환경 조성 등을 추진하겠다고 밝혔다. 또한 원양산은 도매시장 반입물량 확대 등을 추진하기로 했다. 수산물 위생·안전성 제고를 위해서는 위판장 위생관리기준 마련과 품질관리형 위판장으로의 전환, 저온유통체계 구축, 물류 규격화, 수산물 유통 관련 법령 제정 등을 제시했으며 물가 안정을 위해서는 정부비축과 수산업 관측 확대, 수급안정과 정보제공 강화 등을 실시하겠다고 밝혔다.

이를 통해 유통비용을 줄이고 수산물 유통과정에서의 위해요소 차단을 통한 깨끗하고 안전한 수산물 공급, 수산물 가격변동률의 안정화 등을 꾀한다는 방침이었다.

# 소비트렌드 변화 대응·유통산업 성장기반 마련

2018년 발표된 제1차 수산물 유통발전 기본계획은 수산물 소비트렌드 변화에 대응하는 동시에 유통산업의 성장기반을 마련하는데 초점이 맞춰졌다.

이 일환으로 산지 위판장의 위생여건을 혁신하고자 전국 수산물 거점지역에 거점형 청정위판장을 조성, 위판장 시설개선 모델로 확산하는 방안을 추진하고 소비지 전통시장의 위생관리를 강화한다는 계획을 제시했다. 더불어 수산물 원산지 표시제도 이행을 강화하기 위해 명예감시원을 확충하고 원산지 의무표시 품목확대, 전담인력과 조직의 단계적 보강, 유통이력 관리품목 지정 확대 등도 병행하기로 했으며 수산물 이력추적관리 의무화도 추진하기로 했다.

2013년 제시됐던 FPC-FDC를 연계한 신 유통경로 확산을 이어가고 수산물 직거래 활성화도 과제로 제시했으며 특히 수협중앙회에 수산물 직거래 촉진센터 설치도 추진한다는 계획을 밝혔다. 또한 지역맞춤형 유통시설 조성과 수산물 저온유통 현황실태조사를 통한 수산물 저온유통체계 구축 추진, 수산물 물가안정 관리 개선 등도 유통발전 기본계획에 반영됐다.

# 5년 지나도 문제점은 ‘그대로’

2013년 발표된 종합대책과 2018년 발표된 유통발전 기본계획에서 수산물 유통의 문제점은 거의 동일한 상황이다.

종합대책에서는 산지유통시설의 낙후와 복잡한 유통구조, 신선도 유지를 위한 위생·물류환경 미흡, 높은 유통비용과 가격불안정성 상존이 해결해야할 현안으로 제시됐다. 이같은 문제는 5년이 지난상황에서도 달라지지 않았다.

2018년 발표된 기본계획에서도 수산물 유통의 당면과제로 낙후된 산지유통시설과 수산물 위생·안전관리 미흡, 생산량 변동에 따른 가격의 불안정성 등이 꼽혔으며 여기에 더해 수산물 소비트렌드의 변화와 진척이 더딘 물류표준화 등이 문제점으로 손꼽혔다.

5년간 종합대책을 이행했지만 크게 달라진 것은 없는 셈이다.

# 지지부진한 유통구조개선

수산물 유통구조개선은 지난 정부에 이어 이번 정부에서도 제시됐지만 정책의 추진은 지지부진하다.

2013년 당시 발표된 종합대책에는 2013~2017년 동안 FPC를 확대하고 2014~2016년에는 FDC를 설립·운영하며 마케팅 방안을 마련하고자 했다. 이를 통해 FPC에서 FDC로 이어지는 새로운 계통판매체계를 구축하고 수산물 유통과정에서의 위생·안전성을 강화하는 것이 핵심적인 내용이었다. 하지만 FPC 설립은 감사원이 예비타당성 조사를 실시하라는 지적에 수년간 중단됐다. FDC는 당초 추진하던 대구 소비지분산물류센터가 지역주민들의 민원 등을 이유로 사업이 전면 중단되고 인천FDC는 준공을 앞두고 있다. 수산물 유통구조개선 종합대책의 핵심적인 사업 중 하나인 FPC와 FDC를 잇는 새로운 유통경로 확보는 2020년 9월이 될 때까지 시작조차 하지 못하고 있다.

위생적인 물류환경 개선도 지지부진하기는 마찬가지다. 당시 문제점으로 지목됐던 ‘바닥상장’ 관행은 여전히 대부분의 위판장에서 이뤄지고 있으며 222개소의 전국 산지위판장 중 냉동·냉장·저빙·오폐수 등 기본적인 위생시설을 하나도 갖추지 못한 곳이 144개소였다. 더불어 개방형 위판장 157개소 중 149개소는 조류나 설치류가 위판장으로 들어오는 것을 차단할 수 있는 그물망이나 관련 시설을 갖추지 못하고 있으며 수산물 위생관리 표준매뉴얼조차 지난해 12월에서야 겨우 만들어졌다.

또한 직거래 활성화를 위해 수협중앙회에 직거래 촉진센터 설치를 추진하고 로컬푸드형 직매장을 통해 직거래를 확대하고 밝혔지만, 수협중앙회의 직거래 촉진센터는 아직 설치되지 않았고 로컬푸드형 직매장은 단 한군데도 마련되지 못했다.

반면 소비자 물가안정의 일환으로 제시된 사업은 성과를 보였다. 수산업관측대상 품목은 2013년 11개에서 올해 기준 25개로 확대됐고 수산물 수급관리위원회가 마련돼 운영되고 있다.

# 수산물 유통 중요성은 ‘부각’

2013년 종합대책 수립 이후 수산물 유통구조개선이 주요한 수산정책과제로 부각됐다는 점에서 긍정적인 평가가 나온다.

그간 수산정책은 어선어업의 경쟁력 제고와 수산자원관리, 양식어업 진흥 등에 초점이 맞춰져있었다. 하지만 2013년 수산물 유통구조개선 종합대책이 수립된 이후 정부가 수산물 유통실태조사와 그 개선을 위해 보다 적극적으로 나서고 있다.

강종호 경상대 교수는 “수산물 유통구조개선이 주요한 정부정책이 된 것만 해도 과거에 비해서는 대단한 발전이다”며 “수산물 유통구조개선이 첫 걸음을 뗀 상황인 만큼 기존의 성과에 대해 분석하고 미진했던 점은 보완하도록 하려는 노력이 필요하다”고 말했다.

김수현 한국해양수산개발원(KMI) 수산업관측센터 팀장도 “오랫동안 이어져온 관행을 끊어내는 것은 굉장히 어려운 일인데 해수부에서는 그간 수립한 대책이나 계획에 따라 이를 개선해나가려고 노력하고 있다”며 “정부가 산지 위판장 단계에서의 수산물 위생·안전성만 개선해도 엄청난 성과일 것”이라고 말했다.

# 종사자 위생·안전 의식, 달라지지 않았다

정부의 수산물 유통구조개선 대책에도 불구하고 수산물 유통업계 종사자들의 위생·안전인식 개선은 미진하다는 지적이 나온다.

수산물 유통업계의 전문가들은 2013년 종합대책 수립후 정부가 위판장과 도매시장의 시설현대화, 수산물 수급안정 등에 나서기 시작했지만 정작 수산물 유통업계 종사자들의 인식은 달라지지 않고 있다고 입을 모았다.

강종호 교수는 “산지단계에서 수산물의 위생·안전·품질이 개선돼야 수산물 유통·가공 전반이 동반성장을 할 수 있다”고 지적하며 “2013년 종합대책 수립이후 시설과 기술에 대해서는 투자가 시작됐지만 수산물 유통업 종사자들의 인식개선은 여전히 미진하다”고 말했다.

이헌동 한국해양수산개발원 부연구위원은 “수산물 중도매인들을 만나서 이야기를 해보면 상자에 얼음만 채워서 가도 선도에 아무런 문제가 없다는 식의 인식이 여전히 팽배해 있다”며 “단순히 매뉴얼 하나 제시한다고 끝나는 것이 아니라 지속적이고 반복적인 교육으로 종사자들의 인식이 달라져야 한다”고 지적했다.

수산물 위생·안전 개선이 대규모 시설투자가 아닌 작은 개선에서 시작할 필요성도 제기됐다.

수산업계의 한 전문가는 “수산물 위생·안전성 개선을 위해 시설현대화 등 대규모 투자도 필요하지만 더욱 중요한 것은 간단한 위생·안전관리부터 개선해나가는 것”이라며 “시설현대화는 동시다발적으로 하기에는 국가예산의 측면에서도 제약이 있을 수밖에 없는 만큼 위판장의 출입통제, 위판장에 출입할 때 종사자들의 손씻기와 장화소독 등이 이뤄질 수 있도록 작은 개선부터 시작하는 것이 중요하다”고 말했다.

# 연계성 부족한 FPC·FDC

수산물 유통개선 대책의 핵심적인 부분인 FPC와 FDC의 연계성이 부족하다는 지적이 제기된다.

FPC와 FDC의 건립을 통한 유통구조 개선은 이명박 정부 당시 농림수산식품부에서 기획됐다. 당시 계획은 FDC가 소비지의 수산물에 대한 소비자 요구를 받아들이고 이를 FPC에서 반영, 전처리 과정을 마치고 상품화된 수산물을 FDC를 통해 분산하는 것이 핵심이었다. 이같은 구조를 확립될 경우 유통과정에서 발생하는 수수료를 줄일 수 있어 어업인의 수취가격을 높이는 동시에 산지와 소비지의 가격격차를 줄일 수 있을 것으로 기대됐다. 더불어 수협중앙회와 일선 수협도 이같은 사업을 통해 경영안정효과를 누릴 수 있으며 수산물 신뢰도 제고, 비가식부위 자원화 등이 가능할 것으로 기대됐다.

하지만 사업의 시행과정에서 FPC와 FDC의 연계성이 약해지면서 사업 기획당시 제시됐던 이같은 이점은 기대하기 어렵게 됐다.

이는 ‘하드웨어’가 아닌 ‘소프트웨어’ 부재의 측면이 강하다. 정부는 FPC와 FDC, 거점형 청정위판장, 저온유통체계 등을 구축함에 있어 하드웨어라고 할 수 있는 시설확립에 치중해왔다. 반면 산지의 어업인을 조직하고 일선 수협과 수협중앙회의 판매역량 등 소프트웨어적인 요소는 상대적으로 등한시 됐다. 그 결과 FPC가 설립돼도 기존의 유통구조를 개선하는데 기여하기 어려운 상황이 됐다.

이명박 정부 당시 FPC·FDC 건립 관련 기획에 참여했던 류정곤 KMI 명예연구위원은 “FPC와 FDC는 일선 수협과 수협중앙회가 협력해 경매과정을 없애고 소비지로 바로 공급을 하는 형태로 기획됐다”며 “이를 위해서는 산지에서는 일선 수협을 중심으로 새로운 계통판매체제가 구축돼야 하고 수협중앙회에서는 판매역량이 강화됐어야 하는데 이 부분이 미진했다”고 말했다.

# 수산물 유통구조개선, 전문가들의 평가는

■ 강종호 경상대 교수

‘사람·시설·기술’ 투자 이뤄져야

“정부의 수산물 유통구조개선 정책은 현재 기로에 서있다. 수산물 유통구조개선이라는 과제가 정부의 주요 수산정책과제가 됐다는 점에서는 고무적이며 수립된 계획에 맞춰 일관성있게 추진되고 있다는 점에서 긍정적으로 평가한다.

유통구조개선에서 ‘사람’과 ‘시설’, ‘기술’에 대한 투자가 필요하다. 시설의 측면에서는 투자가 이뤄지고 있긴 하지만 아직 부족하며 관련 기술개발은 R&D(연구개발)가 이뤄지고 있어 첫발은 뗀 상황이다. 하지만 ‘사람’이라는 측면에서는 변화가 이뤄지지 못하고 있다.

현재는 과도기인 만큼 지금부터가 중요하다. 코로나19를 계기로 온라인이나 모바일을 통한 비대면 소비가 폭발적으로 늘어나고 있는 추세다. 현재의 수산물 유통구조로 변화하는 시대에 수산업의 생존을 담보하기 어렵다. 그간 시행해온 정책들에 대해 중간평가를 하고 긍정적인 부분들을 강화하는 동시에 문제로 지목되는 부분은 개선해나가야 하는 시점이다.”

■ 이남수 KMI 수산업관측센터장

양식수산물 수급안정방안 필요

“수산물 수급관리 영역에서는 2013년에 비해 많은 개선이 이뤄졌다. 수산업관측을 확대하겠다는 계획은 순차적으로 확대, 현재 25개 품목까지 확대됐고 수산물 수급관리위원회 등 제도적인 기반도 마련됐다. 더불어 주요 대중성어종에 대한 수매비축도 안정적으로 이뤄지고 있으며 정책적 관심도도 증가했다.

다만 양식수산물의 수급안정은 아직 미흡한 측면이 있다. 수산물 수급관리 관련 제도들이 주요 대중성 어종을 중심으로 마련되다보니 양식수산물은 수급안정을 위한 장치들이 취약하다. 양식수산물도 소비자들의 식탁에 중요한 영역인만큼 양식수산물 수급안정방안도 함께 고민돼야 한다.”

■ 장영수 부경대 교수

이중경매 개선해야

“정부의 수산물 유통구조개선 정책으로 유통현장에서 변화가 일어나고 있다고 생각한다. 최근 비대면 소비가 늘어나고 있는데 산지단계에서 이에 대응하기 위한 노력들이 이어지고 있다. 수산물 물류도 발전해가고 있으며 위생·안전성이라는 측면에서도 느리지만 진전이 이뤄지고 있다.

다만 유통구조의 측면에서는 아직도 더 많은 개선이 필요하다. 산지와 소비지에서 이중으로 경매가 이뤄지는 상황은 여전히 이어지고 있다. 산지에서 경매가 끝난 어획물은 소비지에서 다시 거래할 필요가 없다. 물류기능만 남아있게 되는 것이다. 이런 부분에 있어서는 앞으로 개선점이 많다.”

■ 이헌동 KMI 부연구위원

위생·안전성 관리 수범사례 확산을

“정부의 유통구조개선 정책으로 수산물 위생·안전성이 개선되는 사례가 늘고 있는 것은 분명하다. 다만 표준이 될 정도로 성공한 모델은 찾기 어렵다. 수산물 유통과정에서의 위생·안전성 문제는 깔끔한 건물을 하나 짓는다고 해결되는 문제가 아니다. 시설을 운영하고 관리하는 방식이나 온도관리매뉴얼, 차량과 물류의 동선 등이 초기 설계단계부터 면밀하게 검토돼야 한다.

일본이나 호주 등을 보면 수산시장은 출입부터가 자유롭지 않다. 수산물의 위생·안전성을 담보하기 위한 조치다. 위생·안전성에 대한 소비자들의 요구가 강해지고 있는 만큼 저온유통체계나 위생·안전성 관리의 수범사례를 만들고 이를 전국으로 확산시켜나가려는 노력이 필요하다.”

■ 김수현 KMI 수산업관측센터 팀장

수산물 유통정보시스템 구축 기대

“거래관행이라는 것은 장기간에 걸쳐 이어져 온 것인만큼 변화에 느리고 이해관계자의 저항도 강하다. 이같은 상황에서 정부가 참조기 수매비축사업에서 자동선별기를 도입, 표준화 작업을 진행한다. 육지와 제주도는 참조기의 상자당 마릿수와 상자규격이 달랐는데, 이를 표준화하려는 것이다. 이같은 변화는 고무적인 일이다.

더불어 수산물 수급관리체계는 과거에 비해 많이 개선됐고 정책적인 관심도도 높아졌다. 정책적인 관심도는 예산으로 반영돼 수산물 수급안정을 위한 노력들이 이어지고 있다. 더불어 수산물 유통정보시스템도 3차년도 과제가 진행 중인 상황으로 시스템이 구축될 경우 수산물 수급안정을 위한 신속한 정보제공이 가능할 것으로 보인다.”