‘산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률(이하 산림자원법)’은 임업권과 사유재산권을 보다 확실히 보장하는 방향으로 개선돼야 한다는 주장이 나온다.

산림경영인협회는 지난 15일 서울대 호암교수홀 목련실에서 ‘산림자원법 전부개정에 대한 토론회’를 개최했다. 임업인과 정부기관, 연구 관계자 등이 모여 산림자원법 개정 방향에 대해 토론한 현장의 목소리를 지상중계한다.

△일시 : 2020년 7월 15일

△장소 : 서울대 호암교수홀 목련실

△주최 : 한국산림경영인협회

△좌장 : 김의경 경상대 교수

△주제발표 : 이원회 산림청 산림자원과장, 정주상 서울대 교수

△지정토론 : 김 웅 산림경영인협회 교육본부장, 주수정 서울대 연구원, 민경택 농촌경제연구원 산림정책연구부장

# [인사말] 박정희 산림경영인협회장

"국립산림과학원에 따르면 꾸내 산림의 공익적 가치는 221조 원이다. 국내 산림 소유구조는 사유림이 67.1%로 사유림의 산림의 공익적 가치는 148조 원이다. 산주는 매해 공익적 가치의 공급자 역할을 하고 있는 것이다. 그러나 숲을 가꾸고 지키는 산주와 임업임은 공급자 역할의 보상을 받고 있는지 묻고 싶다. 현실은 지난 40년 동안 숲을 지키는 근본인 육림업은 투자와 노력 대비 별반 이익을 내지 못했다. 이제는 바뀌어야 한다. 산림녹화 70년간 숲의 가치도 변화해왔다. 이제 산림자원법 전부개정이 추진되고 있는 시점에서 산주와 임업인의 권리를 피력하지 않으면 임업인 후손들이 힘들어진다. 적어도 국유림과 사유림이 같은 선상에서 공익을 위한 국가 책무를 지는 일에서 벗어나야 한다. 육림의 자율성이 보장돼야 한다. 조림된 임지의 임목 벌채 후 경제적 자원성이 없는 조림의 책무도 벗어나서 산주의 자율성을 인정해야 한다. 산림자원법의 전면개정이 한두 개 분야의 수익과 보상을 만들어 주는, 일부 임업인의 눈을 어둡게 해 졸속으로 처리돼서는 안 된다. 산주의 사유재산권이 공정하게 인정되는 나라가 될 수 있도록 관련 법령이 만들어지기를 진심으로 바란다."

# [주제발표1] 산림자원법 전부개정 추진상황-이원희 산림청 산림자원과장

"산림청은 사실 2017년부터 산림자원법 전부개정을 준비해왔다. 2005년에 산림자원법이 제정된 후 국토녹화를 추진하고 산림을 보존하기 위한 수단이 돼 왔는데, 그간 임업을 둘러싼 여건이 변하면서 이제는 산림보존보단 산림경영에 중요성이 커지고 있다. 산림자원법 개정도 이에 발맞추기 위함이다.

현재 산림자원법 전부개정은 산림자원의 조성과 육성을 산림의 6대 기능, 즉 목재생산림, 수자원형성·함양림, 산림재해방지림, 자연환경보전림, 산림휴양림, 생활환경보전림 등에 맞게 추진하도록 기준을 마련하는 내용 등이 담길 예정이다. 6대 기능은 계량이 가능하다는 전제를 두고 있다.

산림자원법의 제명은 ‘산림의 지속가능한 조성 및 경영에 관한 법률’도 변경하려 한다. 이는 산림조성과 ‘관리’에 중점을 뒀던 기존 법을 산림조성과 ‘경영’에 중점을 두려는 의도를 반영했다.

당초 법률은 6장 93조이나 1장 31조를 늘려 7장 124조로 개정할 계획이다. 일례로 ‘산림의 기능별 조성 및 경영·이용의 기준’을 마련해 산림자원조성과 육성이 경제성뿐만 아니라 공익적 기능 강화에도 역할을 해야 한다는 걸 강조하고자 한다. 또한 그간 지속적으로 확충이 요구돼 왔던 임도에 관해서도 시행규칙 등으로 규정하고 있는 임도의 설치·관리 기준을 법률로 상향 입법해 체계적으로 규정하려고 한다. 아울러 그간 입목의 벌채가 부정적 이미지가 강해 산림자원 조성을 통해 얻고자 하는 목재수확까지 부정적으로 보는 실정을 반영, 임목벌채를 입목의 수확베기, 피해목 등의 베기로 구분해 시행하도록 하는 규정도 담을 계획이다. 산림생태계 공급자에 대한 보상기준도 새롭게 마련해 산림자원을 활용한 서비스에 정당한 보상을 줄 수 있도록 하는 내용도 담으려 한다. 임업인의 창의적인 경제활동과 더불어 산림의 공익기능을 증진시키기 위함이다.

이밖에도 산림청은 벌채면적의 10%는 의무조림해야 한다는 규정을 완화하고 산주에 대한 조림명령에 대한 부담을 완화하는 등의 내용을 추가적으로 검토할 계획이다."

# [주제발표2] 전문임업인의 관점에서 본 산림자원법 개정안-정주상 서울대 산림과학부 교수

“앞으로의 산림정책은 규제보다는 경제활동의 지원과 공익 기능의 향상, 즉 임업과 환경,공익이 같이 가는 방향으로 나아가야 한다. 패러다임이 지속가능한 산림경영으로 바뀌어야 한다. 이를 위해 개정될 산림자원법은 임업권과 사유재산권을 보장해야 한다. 그간의 산림자원법에 근거한 산림정책은 임업권과 사유재산권을 지나치게 제한하는 측면이 있었기 때문이다. 일례로 임업인에게 조림에 의무를 부과하거나 사유림에서 벌기령을 채운 입목도 공익적 이유가 있다면 입목의 수확베기 허가를 내주지 않고 보상도 하지 않는 등의 규제가 있어 왔다.

산림청이 최근 내놓은 산림자원법 전부개정안에도 이러한 내용이 크게 개선되지 않은 상태이다. 산림자원법 전부개정안 제52조 입목베기 등을 한 살림에서의 조림 조항에서 입목의 베기를 하거나 조림지를 훼손한 사람은 해당 산림이나 훼손지에 대해 조림 하여야 한다는 의무를 부과하고 있는데, 이는 합법적 벌채와 불법적 벌채를 구분하지 않고 있으며, 벌채를 했음에도 소득을 많이 얻지 못한 임업인에게 조림의 의무를 부과하는 건 과잉 규제일 수 있다. 또한 산림자원법 전부개정안 76조에서도 산림의 입목 수확베기 허가 및 신고 시 산림보호구역은 제외되며 공익을 위해 산림의 보호가 필요한 지역도 제외될 수 있음을 명시하고 있는데, 이러한 경우 임업인이 경영해 온 사유림의 입목이 벌기령이 지났음에도 공익적 이유로 벌기가 제한될 수 있고, 이에 따른 경제적 손실에 대한 보상 내용은 없기 때문에 지나친 제한일 수 있다.

추후 산림자원법 전부개정 과정에선 제1조 목적부문에 임업인의 자율적 경제활동을 지원한다는 법의 목적을 명시하고 이를 달성하기 위한 구체적 내용이 시행규칙 등에 담겨야 할 것이다. 임업인의 자율적 경제활동을 지원하는 디테일한 내용이 법에 담기지 않으면 전면개정이란 표현이 무색해 질 수 있다."

[지정토론]

△김 웅 교육 본부장=그간 산림정책은 산림녹화에 집중돼 왔다. 그 결과 산림은 푸르렀지만 산주들은 임업 경쟁력을 잃고 부가가치 창출에 제한을 받아 왔다. 이에 이번 산림자원법 개정은 세 가지 핵심관건을 반영해 이뤄주길 요청한다. 핵심 관건은 △임업인의 자율적 임업활동보장 △각종 인허가 신고제로 변경 △불가피한 규제의 경우 확실한 보장이다. 현재 경쟁력을 잃은 국내 임업을 살리려면 획기적으로 바뀌어야 한다. 자율적 임업 활동을 보장하는 것은 물론이고 불합리한 인허가제를 신고제로 변경해야 한다. 불가피하다면 임업인의 희생에 따른 경제적 보상 방안을 내놓아야 한다.

△주수정 서울대 산림과학부 산림경영정보연구실 연구원=산림자원법 등에서 임업인의 재산권을 제한하는 몇몇 조항들이 있다. 재산권이란 무엇인가. 한 개인이 자신의 재산을 사용해 수익을 얻고, 이 재산을 자유롭게 처분할 수 있는 권리다. 임업에선 입목과 토지 등이 이러한 재산이다. 이러한 재산권은 우리 모두가 사회구성원이기 때문에 사회적 책임을 지는 한에서 권리를 행사할 수 있다. 100% 자유로울 순 없다. 이에 입법자들은 사유재산권을 보장하면서 공공복리를 위한 사회적 제약의 균형을 맞추려 한다. 이때 법을 통해 공익을 위해 사유재산권을 강제로 취득하는 수용적 취득효과가 나타나는 경우가 있다. 임업인이 경영해 온 산림이 보호구역으로 지정돼 임산물 채취나 굴취 등에 제한이 생긴 경우를 예로 들 수 있다. 이러한 개인 재산권의 침해를 어떻게 해결할 것인가. 또한 공익을 위해 사유재산권은 어디까지 제한받을 수 있는가. 함께 고민할 문제다. 여기서 ‘손실 보상’의 개념을 살펴볼 필요가 있다. 손실 보상이란 정부가 공적인 필요에 의해 적법하게 개인재산권을 제한했을 경우, 이것이 개인이 감내하기 힘들 정도여서 특별한 희생이 요구될 때 발생한다. 사회 구성원 모두가 개인의 희생으로 인해 이익을 얻게 되기에 공평 부담의 원리에서 국가가 개인의 손실을 보상해준다는 것이다. 그렇다면 특별한 희생은 어디까지인가. 현재 판례는 '종래의 용도로 토지를 사용할 수 없거나 사적으로 사용할 수 있는 가능성이 완전히 배제된 경우' 이미 취득한 재산권에 대한 과도한 침해로서 보상이 필요함을 인정하고 있다.  

이러한 배경에 따라 추후 산림자원법을 개정하는 데 있어 임업인의 사유재산권을 과도하게 제한함에도 손실보상의 규정이 미비하다면 위헌의 소지가 생길 수 있다. 손실 보상은 금전적인 보상만을 말하지 않는다. 사유림에 대한 토지매매 청구권과 산림생태계 서비스 지분권 등을 통해 실효적인 손실 보상에 대해 고민해 봐야 한다.

현행 산림자원법 등에서 손실보상제도가 미비한 부분은 임업에 대한 가치 인정이 부족한 상태에서 만들어졌기 때문일 수 있다. 이에 임업의 가치를 인정하지 않는 부분을 개선해 손신 보상 규정을 만들거나 임업 행위로 인한 제한을 보다 유연하게 적용하는 방안이 필요하다.

△민경태 한국농촌경제연구원 산림정책연구부장=지금까지 산림청이 준비해 온 산림자원법 전면개정안을 살펴보면 산림녹화에서 산림경영 시대로 패러다임을 바꾸기 위한 내용은 부족하고 산림사업의 대행·위탁제도를 정비한 단계로 파악된다. 추후 정책을 입안할 때 적절한 규제와 자율성의 균형을 갖추는 게 중요하다.

구체적으로 산림자원법 전부개정안 조항을 살펴보면 1조(목적)에서 법의 목적이 ‘임업의 경쟁력을 높이며, 임업인의 소득을 향상시켜 산촌의 진흥’이라고 명시하고 있다. 임업의 경쟁력과 임업인의 소득향상은 ‘임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률’의 목적이고 산림자원법에서 다루는 내용은 아니다. 정말로 중요한 목적이라면 이를 별도의 장 또는 절로 다뤄야 하는 그러한 디테일한 내용이 법률에 아직 담겨 있지 않다.

제3조(정의) 15항에 ‘산림생태계서비스’를 포괄적으로 정의하면서 제94조(산림생태계서비스의 보상)를 다루고 있다. 이때 산림생태계서비스를 너무 넓게 정의하면 실제 서비스에 대해 보상할 때 범위를 한정 할 수 없다.

또한 제3절(특별관리산림의 지정 및 경영·관리)에서 ‘경제림육성단지’와 ‘선도산림경영단지’ 등을 다루고 있는데, 두 사업에 대한 부정적인 평가가 있는 상황에서 사업을 그대로 가져가는 것은 문제가 있을 수 있고, 지금 시점에서 평가해 제도 개선을 이뤄야 한다.

제 52조(조림수종의 권장 및 조림의 방법), 제53조(조림지에 대한 관리) 조항은 조림 수종의 선정과 방법을 명시하고 있는 데 이는 정부의 지나친 개입일 수 있다. 이는 산림경영인의 자율에 맡겨야 한다.

마지막으로 현재 임업직불제 도입을 추진하고 있는데, 이를 위해선 임업인들이 산림의 공익기능 증진을 위한 활동을 적극적으로 수행해야 한다. 산주들의 자율성을 높이고 공익을 위해 산주들이 해야 할 일을 산림자원법에 포함해 직불제와 연계하는 일도 필요하다.