어선원 노동환경 개선의 중요성이 커지고 있다.

외국인 어선원의 인권침해 문제에서 시작된 어선원 노동환경문제는 이제 수산업계가 직면한 현안과제이자 노동집약적 수산업 구조를 뒤흔드는 태풍의 눈으로 커져나가고 있다.

이에 어선원 노동환경의 실상과 어업재해율, 어선원 인권문제 등에 대해 짚어보고 개선방안을 모색해 본다.

# ‘사람’에 관심없던 수산정책

어선원 노동환경문제가 심각해진 배경에는 ‘사람’에 관심을 갖지 않았던 수산정책이 자리잡고 있다.

과거 개발독재 시기에 수산정책은 ‘증산’에 초점이 맞춰져있었다. 먹거리부족문제를 해결하고 수출을 확대하기 위한 방안이었다. 이후 이어진 빠른 산업화로 어가인구가 급감하고 수산정책에서도 ‘사람’을 육성하기 위한 정책들이 속속 등장했지만 이는 어업 노동자인 어선원이 아닌 경영주인 어업인을 육성하고 보호하기 위한 정책에 그쳤다.

2000년에 접어들면서 수산자원의 감소세가 본격화됐고 이후 수산정책의 중심축이 수산자원보호로 서서히 옮겨가기 시작했다. 이 가운데 2016년 연근해어업 생산량이 100만 톤 이하로 감소하면서 수산자원관리는 어업정책의 핵심으로 자리잡게 됐다.

수산정책의 흐름에서 어업노동자인 어선원은 항상 객체였고, 언제든지 충원될 수 있었던 것이다.

어선안전을 위한 정책에 대해 연구한 엄선희 국립수산과학원 동해수산연구소장은 “어선어업에서 생산의 3요소는 수산자원과 어선, 어선원인데 이중 ‘노동’이라고 할 수 있는 어선원에 대한 정책적인 관심이 부족했던 것이 사실”이라며 “제조업이나 건설업 등에서는 산업안전보건법이 제정되며 ‘사람’이 다치거나 죽지 않도록 하기 위한 다양한 정책이 마련됐지만 어선어업에서 어선원은 여전히 정책의 사각지대에 있다”고 말했다.

# 몇 명인지 알 수 없는 어선원

어선원 노동환경 개선에 있어 가장 큰 문제는 어선원의 수를 파악하지 못한다는 것이다.

현재 어선원과 관련한 국가통계는 한국선원통계다. 국가통계포털에 따르면 연근해어선과 원양어선에 근무하는 선원은 2000년 3만1115명에서 빠르게 감소해 지난해 1만5035명을 기록했다. 20년만에 절반 이하로 줄어든 셈이다. 문제는 이마저도 정확하지 않다는 것이다. 한국선원통계상 어선원은 20톤 이상의 어선에 승선해 선원법의 적용을 받는 선원들로 20톤 이하의 어선에 승선하는 어선원들은 통계조사의 대상이 아니다.

연근해어업에서 그나마 실제 어선원 수와 가장 근접한 자료는 수협중앙회가 집계하는 어선원 보험 가입현황 자료다. 수협중앙회에 따르면 지난해 말 기준 어선원 보험 가입대상은 의무가입 대상인 3톤 이상어선이 6만2126명, 3톤 미만어선은 4만6196명으로 10만9042명이다. 이마저도 신뢰성에 있어서는 물음표가 그려진다. 수협이 집계하는 어선원 보험 가입대상은 등록어선통계에 업종별 톤당 선원 수요를 통해 추정한 수치에 불과하다. 더불어 20톤 미만 어선의 경우 4대 보험에 가입하지 않은 경우가 많아 현실적으로 파악하기 어려운 어선원도 상당할 것으로 추정되고 있다.

어선어업이 재해율이 매우 높은 편이라는 점을 감안하면 이는 심각한 문제라는 지적이 나온다.

수산업계의 한 전문가는 “형식적으로나마 현행 제도의 틀 내에서 관리를 받고 있는 사람마저 10만명 중 1만5000명에 수준에 그친다”며 “선원이 몇 명인지도 모르고 어떤 고용형태에서 어떤 작업환경에서 일 하는지도 모르는데 이들의 노동환경을 어떻게 개선하겠나”라고 지적했다.

# 열악한 환경에도 개선할 수 없는 어선환경

어선원 노동환경에 대한 개선요구가 거세지만 정작 환경개선은 불가능에 가까운 실정이다.

이는 현행 어업허가제도가 가진 특성에서 비롯된다. 우리나라는 어선을 10톤 이상과 이하로 나눠 근해어선과 연안어선으로 구분하고 어선의 선복량을 철저히 제한하고 있다. 물론 불법 증·개축이 일어나긴 하지만 어선원의 노동환경개선을 위한 증·개축이라기보다는 어획강도를 높이기 위한 증·개축만 이뤄지고 있다.

해양수산부에서는 이같은 문제를 개선하고자 길이기준 어선등록제 시범사업을 실시했으나 제도의 취지와 달리 길이기준 어선등록제도를 어창을 늘리는 등 어획강도를 높이는데 이용되면서 본사업에 들어가지 못하고 중단됐다. 해수부는 이같은 문제를 개선, 지난 8월 ‘안전복지를 강화한 표준어선형에 관한 기준(고시)’을 마련해 입법예고를 마쳤으며 심사가 진행중이다.

즉 현행제도로는 어선원의 노동환경을 개선하려 해도 선복량 규제로 인해 안전과 복지를 위한 최소한의 설비조차 마련하기 어려운 상황인 것이다.

류선형 해수부 어선안전정책과장은 “해수부에서는 길이기준 어선등록제도를 통해 어선원의 안전과 복지를 위한 공간을 마련하고자 했으나 시범사업 과정에서 여러 문제점들이 나타나며 본사업에 들어가지 못했다”며 “이 문제를 개선하기 위해 표준어선형에 관한 기준을 마련하는 중”이라고 밝혔다.

# 다치고 죽어도 이유조차 모른다

어선어업 분야의 가장 심각한 문제 중 하나는 중대재해가 발생해도 원인조차 파악하지 못한다는 점이다.

수협중앙회에 따르면 최근 10년간 어선에서의 재해로 사망 또는 실종된 사람은 1392명이며 10년간 발생한 상해사고는 3만6347건이다. 연 평균 3634명의 어선원이 다치고 139명의 어선원은 사망 또는 실종되는 것이다.

육상노동자의 경우 중대산업재해 발생시 조사관이 사고의 원인을 조사하고 법령을 위반한 사항이 있을 경우 고발조치된다. 하지만 어선어업은 사람들이 다치고 죽어나가도 정확한 원인조차 파악하지 못하고 있다.

이는 부실한 사고예방교육으로 이어질 수밖에 없다. 사고의 원인이 명확하게 규명돼야 사고를 막기 위한 다양한 교육프로그램이 마련될 수 있다. 하지만 사고의 원인조차 정확하게 파악하지 못하다보니 사고예방교육에서 사고후 응급처치인 심폐소생술 등에 가장 많은 시간을 할애하고 있는 실정이다. 더불어 어선원의 사고예방을 위한 정책을 수립하려해도 사고원인을 정확히 파악하지 못하다보니 적절한 정책수단을 강구하는 것 마저 불가능한 것이 현실이다.

박상우 한국해양수산개발원 어촌·어항연구실장은 “안전재해의 원인이 정확하게 파악돼야 그에 맞는 정책이 수립되고 교육프로그램을 마련할 수 있다”며 “사고의 원인을 명확하게 규명하고 이를 줄이기 위한 세부 정책들을 마련해나가야 한다”고 지적했다.

# 인권의 사각지대에 놓인 외국인선원

외국인 선원이 전체 어선원의 절반에 근접해가고 있지만 외국인선원의 인권은 사각지대에 놓여있다.

선원통계연보에 따르면 연근해어선의 외국인 선원비율은 2000년 2%에서 지난해 42%로 급증했다. 외국인 어선원이 증가하는 만큼 이들에 대한 인권침해 논란도 매년 반복되고 있으며 국회와 시민단체도 외국인 선원 인권문제를 꾸준히 지적하고 있다.

김현권 전 의원 등이 2017년 개최한 ‘이주어선원 인권개선을 위한 컨퍼런스’에서 이주어선원의 처우 개선의 중요성을 강조했으며 박완주 의원(더불어민주, 천안을)은 2018년 열린 국정감사에서 외국인선원은 내국인에 비해 급여에서도 차별을 받고 있으며 외국인선원 인권보장에 대한 요구가 커져도 해수부가 강 건너 불 구경하듯 태평하다고 지적한 바 있다. 또한 지난 8일 열린 국정감사에서는 인도네시아 출신 어선원인 아리프로보요 씨가 출석해 외국인 어선원의 열악한 노동환경을 진술한 바 있으며 맹성규 의원(더불어민주, 인천남동갑)은 “외국인어선원들이 겪고 있는 실제 현장이 우리 상상보다 더 심각하다”며 “관리 감독을 맡은 해수부는 실제 상황을 정확하게 파악하는 실태조사를 통해 할 수 있는 부분부터 개선조치를 서둘러 실행해야 한다”고 밝혔다.

또한 공익법센터 어필과 이주노동자센터, 선원이주노동자 네트워크, 이주와 인권연구소 등 다양한 시민단체에서도 이주 어선원의 인권문제 개선을 지속적으로 요구하고 있다.

이같은 요구가 이어지며 해수부는 어선원의 노동환경 개선을 위한 TF를 출범시켜 노동환경 개선에 나서고 있다. 또한 경제사회노동위원회에서도 어선원 고용노동환경개선위원회를 곧 발족시킬 예정이다.

# ‘보합제’에 선원조차 노동환경문제에 ‘무감각’

사회의 급격한 변화에도 불구하고 어선원의 노동환경이 개선되지 않은 배경에는 ‘보합제’라는 급여체계도 한 몫 한다.

내국인 어선원의 급여는 정액의 월급으로 구성되는 경우가 드물다. 외국인 선원은 어업인과 내국인 선원단체의 합의에 의해 급여가 정액으로 결정된다. 반면 내국인 선원은 적은 금액의 기본급에 어획물 판매대금에서 생산비를 제외한 금액을 선주와 선원이 일정 비율로 분배하는 ‘보합금’으로 구성된다. 업종이나 지역에 따라 기본급이 없이 급여 전액을 보합으로 하는 사례에서부터 일정 기본급에 보합금을 분배받는 방식까지 다양한 형태다.

어획금액에 따라 급여가 크게 차이가 나다보니 길게는 하루 20시간에 달하는 장시간 노동이나 열악한 노동환경을 묵인하는 분위기가 형성됐다는 것이 전문가들의 지적이다.

박상우 실장은 “어획대금이 어선원들의 급여에 직결되다보니 장시간 노동문제나 선내 복지여건 등 열악한 노동환경에 무감각 하거나 암묵적으로 이같은 열악한 환경에 동의하는 상황이 이어져 온 것”이라고 지적했다.

# 본격화하는 어선원 노동환경개선…수산업계 괜찮나

어선원의 높은 재해율이나 장시간 노동문제의 개선은 올해 들어 본격화하고 있지만 수산업계에 미칠 파장은 미지수다.

경제사회노동위원회는 어선원의 노동환경 개선을 위한 제도개선 방안을 모색하고자 ‘어선원 고용노동환경위원회’를 발족시키려 하고 있으며 해수부도 부내에 관련 태스크포스(TF)를 구성해 어선원의 노동환경 개선을 위한 방안 마련에 착수했다. 또한 해수부와 고용노동부는 2022년부터 모든 어선의 근로·안전감독을 해수부로 일원화하는 방안에도 합의했다. 이 일환으로 해수부에서는 어선원을 포함해 해상 노동자의 근로·안전관리업무를 전담하는 조직을 신설하는 방안도 검토하고 있는 것으로 알려졌다.

이처럼 정부의 어선원 노동환경개선은 속도를 내고 있지만 정작 수산업계가 이를 감당할 수 있을지는 미지수인 실정이다.

어선어업분야는 최근 수산자원감소와 생산비 증가 등으로 채산성이 악화돼있는 상황이다. 이 가운데 산업안전보건법(이하 산안법)에 준하는 수준의 어선원 노동환경개선방안이 마련·시행될 경우 어업인들의 부담이 커지는 것은 피하기 어렵다. 실제로 산안법에는 사업주들로 하여금 산업재해를 예방하기 위한 다양한 장치를 마련할 것을 요구하고 있으며 중대재해 발생시 작업중지, 원인조사 등을 위한 규정도 마련돼 있다.

엄선희 소장은 “어선원들의 노동환경개선을 위한 제도적 장치가 마련돼야하는 것은 분명하지만 수산업계가 어느 정도까지 감당할 수 있을지도 함께 고려돼야 한다”며 “특히 최근 어선어업분야의 채산성이 악화돼 있는 만큼 안정적인 어업경영을 위한 장치들도 함께 마련될 필요가 있다”고 지적했다.

# 어선원 안전·복지위한 법적 근거 마련해야

어업재해율 저감과 어선원들의 복지를 개선하기 위한 별도의 법적 근거를 마련할 필요성이 제기된다.

현행 제도상 안전관리는 선박의 종류나 규모에 관계없이 산안법을 적용받지만 어선에 대한 별도의 규정이 없어 선상 근무의 특성 등을 반영하지 못하고 있다. 근로감독은 20톤 이상의 어선에 승선하는 선원은 선원법의 적용을 받고 20톤 미만의 어선은 근로기준법이 적용되고 있어 관리 책임이 명확하지 않다.

이같은 문제를 해소하기 위해 어선원들의 근로·안전관리에서부터 어선원 육성을 위한 다양한 지원정책을 담은 법률이 마련돼야 한다는 것이다.

수산업계의 한 전문가는 “상선은 항행 그자체가 업무라고 볼 수 있지만 어선은 항행은 단지 작업을 위한 장소로 이동하는 것이며 주 업무는 조업이다”며 “단순히 선원법을 개정해 안전과 근로감독체계를 마련한다는 것은 말이 안된다”고 지적했다.

이어 그는 “어선원 감소가 심각한 수준인데다 어선원들의 노동여건 역시 열악한 만큼 모든 선원이 아닌 어선원문제를 해결하기 위한 독자적인 법률을 통해 관련 규제와 지원체계를 마련해야한다”고 덧붙였다.

더불어 정부가 어선원의 안전을 보장하기 위한 기술개발 등에도 보다 적극적으로 나서야 한다는 지적도 나온다.

진송한 중소조선연구원 차세대선형개발연구단장은 “어선원들은 작업 중 사고가 발생하면 ‘내가 부주의해서’라고 이야기하는데 연구자의 입장에서 보면 장비나 작업방식 등 환경적인 요인에 의해 발생하는 것으로 보인다”며 “육상작업장에서는 사고 예방을 위한 보호장비와 시스템이 갖춰져 있지만 어선에서는 이같은 장비가 마련돼 있지 못한 것”이라고 지적했다.

[인터뷰] 박상우 한국해양수산개발원 어촌·어항연구실장

- 어업재해 저감 위한 정책패러다임 전환 필요

“세계적으로도 수산업은 가장 위험한 산업군으로 분류됩니다. 어업재해의 위험을 줄이기 위해서는 안전재해 예방을 위한 정책패러다임의 전환이 필요합니다.”

어업분야 재해와 관련한 연구를 진행해온 박상우 한국해양수산개발원 어촌·어항연구실장은 어업재해 저감을 위한 정책 패러다임 전환이 필요하다는 점을 강조한다.

박 실장으로부터 어선원의 노동환경개선을 위한 정책 대안에 대해 들어봤다.

# 어업재해 예방을 위한 정책을 평가한다면

“그간 정부에서는 어업과 관련한 재해를 예방하기 위해 다양한 노력을 기울여왔다. 구명조끼를 보급하고 한국해양수산과학기술진흥원에서 재해 저감을 위한 R&D(연구개발)도 진행하고 있다. 또한 수협중앙회 등을 통해 어선원의 안전사고 예방을 위한 교육도 실시하고 있다.

이에 더해 경제사회노동위원회에서도 이 문제를 다루려고 하고 있고 해양수산부에서는 관련 태스크포스(TF)를 구성해 대응하고 있다. 이같은 정책적인 노력에도 불구하고 수산업이 가진 특성상 재해율이 크게 개선되지는 못했다. 안전재해의 예방을 위한 더 많은 노력이 필요한 시점이다.”

# 현행 제도의 문제점이 있다면

“현행 제도는 사고의 예방보다는 사후대책에 가까운 정책들이 많다. 어선안전조업법도 항행이나 어선설비 등 하드웨어적인 측면을 주로 다루고 있어 노동환경이나 작업환경개선을 위한 제도들은 취약한 것이 현실이다.

산업안전보건법에서는 산업재해의 저감을 위해 국가와 사업자, 노동자의 책임과 권한을 명시하고 있는데 어선어업에도 국가와 사업주, 선장, 선원의 책임과 권한이 명확하게 명시돼있지 않다. 예를 들어 선원들은 안전을 위한 의무도 부여돼야 하지만 연속조업으로 노동강도가 너무 높아지게 될 경우 이를 거부할 수도 있는 권리도 필요하다. 이런 노력들을 통해 노동환경을 개선할 수 있을 것이라고 생각한다.”

# 어업인의 부담이 커질 것이라는 우려가 있다

“안전문제는 결국 규제로 귀결되기에 선주들의 부담이 커질 수 밖에 없다. 실제로 산안법에도 사업주에게 굉장히 많은 의무를 부여하고 있다. 다만 수산업은 어선의 규모별로 편차가 매우 큰 터라 관련 제도를 마련할 때 어업여건에 대한 탄력적인 검토가 필요하다.

특히 3톤 미만의 어선은 단독조업 내지 부부조업이 많은데 이 경우 고용인과 피고용인의 구분이 쉽지 않다. 3톤 미만의 선박들은 관련 규제가 만들어지더라도 완화된 조항을 적용할 필요가 있다.

이와 함께 정부와 지자체의 지원도 병행돼야 한다. 안전을 위한 설비나 사고와 직간접적으로 연관된 설비를 개선하기 위해 정부차원의 지원이 필요하다. 지금은 구명조끼보급사업 정도가 이뤄지고 있는데 헬멧이나 작업복, 미끄럼방지 장화, 어업용 장갑 등을 보급한다면 재해가 발생하더라도 피해를 최소화할 수 있을 것이다.

또한 정부차원의 적극적인 R&D도 필요하다. 어업용 장비는 시장이 작기 때문에 민간차원의 기술개발이 잘 이뤄지지 않는다. 정부가 관련 R&D를 수행하고 이를 보급하려는 노력이 필요하다. 양망기를 예로 들면 외국은 버튼을 누를 경우 선박의 모든 기기를 정지시키는 장치가 개발돼 운용되고 있다. 이런 기기들이 개발된다면 안전재해로 인한 피해를 저감할 수 있을 것이다.”

# 제도적인 개선사항이 있다면

“어선원의 작업여건에 맞는 독립적인 법률이 마련돼야 한다. 개별법의 개정을 통해서도 안전재해저감이라는 목표를 달성할 수 있지만 문제는 법령을 어떻게 정비하느냐다. 바람직한 것은 어선어업의 특성에 맞는 독립된 법률을 제정하는 것이다. 새로 제정하는 법률에서 국가와 선주, 선장, 선원의 권한과 책임에 대해 명확히 규정하고 사고예방과 노동환경 개선을 위한 다양한 시책을 담아야 한다는 것이다. 물론 R&D나 어업인에 대한 지원조항도 담겨야 한다

더불어 어선원 안전교육 전문인력 육성도 필요하다. 일본은 당초 3500명의 안전교육 전문인력 육성을 목표로 했는데 당초 목표보다 더 많은 인력을 육성하고 있다. 재해저감에 효과가 있는 것으로 평가되기 때문으로 풀이된다. 안전교육은 지속적이고 반복적으로 이뤄져야 하는 것인 만큼 우리도 전문인력을 육성하는 방안을 검토할 필요가 있다. 이를 통해 수산분야의 현안을 해결하는 동시에 새로운 일자리를 창출할 수 있을 것이다.”

또한 안전교육을 개편하고 선주, 선장, 어선원의 인식개선도 이뤄져야 한다. 안전교육은 작업현장의 특성을 반영해 참고가 될만한 콘텐츠로 재편하고 사고가 개인의 부주의로 인해 발생하는 것이라는 인식도 개선해야한다.”