연근해어업의 핵심적인 생산수단인 어선이 어선어업의 생산성에 악영향을 미치고 있다.

이는 정부가 어선과 어구, 어법 등 어획노력량 규제로 수산자원을 관리해온데 따른 것이다. 물론 정부에서는 ‘수산혁신2030계획’을 통해 기존 어획노력량 규제를 어획량 규제로 전환해나가겠다고 밝혔지만 제도개선에는 속도를 내지 못하고 있다.

이에 어선규제의 문제점과 향후 개선방안에 대해 짚어본다.

# 어선, 줄어들고 낡아간다

연근해어선은 매년 감소하는 동시에 낡아가고 있다.

국가통계포털에 따르면 국내어선은 1992년 9만4135척에서 빠르게 감소, 2019년 6만5835척을 기록했다.

선령별로 살펴보면 선령 5년 이하의 어선이 1992년 3만3141척에서 2019년 1만2640척으로 줄었고 같은 기간 선령 6~10년의 선박은 2만1305척에서 9793척으로 감소했다. 선령 11~15년인 어선은 2만837척에서 2019년 1만1606척으로 줄었다. 반면 선령 16~20년인 선박은 1만1968척에서 2019년 1만4025척으로 늘었으며 같은 기간 선령 21년 이상의 노후선박은 6884척에서 1만7771척으로 급증했다.

어선의 노후화는 근해어업에서 더욱 심각했다. 1992년 6762척의 근해어선 중 선령 21년 이상의 노후어선은 1237척으로 18.29%를 차지했다. 이후 노후어선의 비율은 꾸준히 늘었다. 2019년 전체 근해어선 2677척 중 998척이 선령 21년 이상의 노후어선으로 전체 근해어선의 37.28%가 노후어선이었다. 선령 26년 이상의 어선은 2015년 16.91%에서 2019년 21.11%까지 증가했다.

이처럼 노후어선이 증가하는 것은 그간 수산업계에서 재투자가 제대로 이뤄지지 못했다는 것을 반증한다는 지적이 나온다.

수산업계의 한 전문가는 “어선은 어선어업에서 가장 중요한 생산수단인데 꾸준히 감소하면서 노후화가 심각해지는 것은 결국 어업인들이 수익이 나더라도 어선에는 투자를 하지 않았다는 것을 보여준다”며 “특히 상업적인 어업인 근해어업에서 어선 노후화가 심각하다는 것은 문제가 더욱 심각한 것”이라고 지적했다.

# 달라지는 어업여건

수산업을 둘러싼 대내외적인 환경은 급격히 변화하고 있다.

최근 가장 큰 문제로 지목되는 것은 어선원의 수급문제다. 통계청에 따르면 2000년 2만5712명이던 내국인 어선원은 2019년 1만3666명으로 감소했다. 같은 기간 14%에 불과했던 50세 이상 내국인 선원은 2019년 80%를 넘어섰다. 선원의 급격한 감소와 고령화는 외국인선원의 급증으로 이어졌다. 2000년 614명에 불과했던 외국인선원은 2019년 1만32명으로 늘어 전체 선원의 42%를 차지했다. 이는 20톤 이상의 어선에 승선하는 선박에 해당 되는 것으로 20톤 미만의 어선은 상황이 더욱 심각하다는 것이 어업현장의 전언이다.

또다른 변화는 노동권과 관련한 이슈다. 우리나라는 국제노동기구 어선원노동협약이나 국제해사기구의 케이프타운 협정의 비준압박을 받고 있다. 뿐만 아니라 시민단체에서는 어선원의 노동권과 관련한 문제를 꾸준히 제기하고 있으며 내년에 중대재해기업처벌법이 시행될 경우 어선어업이 보다 심각한 영향을 받을 것으로 전망된다. 이는 사업주인 어업인의 생산비 급증으로 이어질 공산이 크다.

수산보조금 협상도 중요한 변화중 하나다. 국제사회는 수산자원의 보호를 위해 불법·비보고·비규제 어업에 기여하거나 과잉어획능력 또는 과잉어획을 조장하는 보조금을 철폐하는데 컨센서스를 형성했다. 물론 각론에서 각 국가별로 이견을 보이며 협상과정이 장기화되고 있긴 하지만 중장기적인 관점에서는 보조금 철폐가 불가피할 것으로 예상된다. 수산보조금 중 가장 큰 비중을 차지하는 면세유나 영어자금의 경우 어업인의 경영비와 직결되는데 그 중 면세유가 철폐될 경우 어선어업의 경영비 부담은 급증할 수밖에 없다.

탄소중립도 어업인들의 경영압박요인이 될 것으로 전망된다. 정부는 2050년 탄소중립을 이루겠다고 선언하고 이에 맞는 대책수립에 나섰다. 어선어업은 화석연료를 다량으로 이용하기에 기본적으로 탄소배출량이 많을 수밖에 없다. 이 가운데 어선과 선형, 기관의 노후화는 어획량 1톤 당 탄소배출량을 늘리는 요인으로 작용하게 된다. 현재 상태가 이어진다면 결국 어업인들이 탄소배출권을 구매해 탄소중립을 이뤄야 할 것이라는 전망도 제기된다.

김도훈 부경대 교수는 “어선원감소와 노동관련 규범강화, 수산보조금 협상, 탄소저감 등 수산업을 둘러싼 여건이 빠르게 변화하고 있다”며 “이같은 변화에 대응하기 위해서는 수산업 전반의 체질개선이 필요하다”고 지적했다.

# 중단된 어선연구

어선 노후화가 심각해진 배경에는 1970~1980년대의 계획조선사업 이후 어선연구가 중단되다시피 한 것도 문제점으로 지목된다.

정부는 ‘우리 화물은 우리 배로 나르고 우리 배는 우리 조선소에서 건조한다’는 취지의 계획조선사업을 추진했다. 계획조선사업은 해운업과 조선업, 관련공업의 연계육성을 위해 정부가 매년 실 수요자를 선정하고 선박 건조자금을 지원, 국내 조선소에서 건조하도록 한 사업으로 어선에서는 1978년 선질개량사업으로 본격화됐다. 선질개량사업을 통해 무동력 목선들이 동력 FRP(유리섬유강화플라스틱)으로 대체되기 시작했고 최근에는 전체 어선의 96% 가량이 FRP어선인 상황이다.

1990년대에 접어들며 수산자원 감소와 유엔 해양법 발효에 따른 어장축소의 영향으로 상황이 달라졌다. 정부는 달라지는 여건에 대응해 1994년 49억1000만원을 투입해 감척사업에 착수한 것을 시작으로 1999~2002년 한·일어업협정 발효에 따른 국제감척사업을 추진했다. 2011년에는 연근해어업의 구조개선 및 지원에 관한 법률이 제정되며 1994~2019년까지 1조7497억원을 투입해 2만643척의 어선을 감척했다.

이같은 변화는 어선과 관련한 연구의 위축을 불러왔다. 과다한 어선을 적정 수준으로 줄이기 위해 감척사업을 실시하고 있는 상황에서 새로운 어선을 건조하기 위한 연구 등은 설득력을 확보하기 어려웠기 때문이다.

엄선희 국립수산과학원 동해수산연구소장은 “어장축소와 수산자원감소 등 대내외적인 여건변화로 1990년대 중반 이후로 어선과 관련한 연구가 위축된 것은 사실”이라며 “수산업의 지속가능한 발전을 위해서는 선박의 관점이 아니라 어선의 관점에서 어선원과 어로시스템을 연결한 국가차원의 어선연구가 필요하다”고 말했다.

# 수산자원·양식에 매몰된 R&D

수산분야의 연구개발(R&D)이 수산자원과 해양환경, 양식어업에 매몰돼 있다는 것도 심각한 문제로 지목된다.

국내 수산업 관련 R&D는 주로 국립수산과학원이 실시한다. 수과원은 본원에 연구기획조정부와 자원환경식품부, 양식산업연구부 등 3개 부와 이를 지원하기 위한 운영지원과로 구성돼 있다. 이중 어선어업분야는 자원환경식품부에서 주로 연구하며 연근해자원과, 원양자원과, 어장환경과, 수산공학과, 식품위생가공과, 수산자원연구센터, 고래연구센터로 구성돼 있다. 7개의 과 또는 센터 중 3개과와 2개 센터가 모두 수산자원이나 환경과 관련해 연구를 하며 어선어업을 위한 연구는 수산공학과 하나에 그치고 있다. 수산공학과 마저도 어선에 대한 연구보다는 어구·어법에 대한 연구가 주를 이루고 있어 어선과 관련한 연구는 수산 R&D의 중심이라고 할 수 있는 수과원에서도 소외된 상태다.

각 지역의 수산연구소 역시 마찬가지다. 동·서·남해 수산연구소는 모두 연구지원과와 자원환경과, 양식산업과로 구성돼 있으며 남해수산연구소는 직무표상 수산공학을 연구하는 연구자가 전무하다.

수산업계의 한 전문가는 “어선어업은 생산액이나 종사자 수의 측면에서 양식어업에 비해 월등히 많은데 수과원은 수산자원과 양식어업만 연구할 뿐 어선어업에 대한 연구가 매우 빈약하다”며 “어선연구는 단기적으로 성과가 내기 어려운 반면 양식연구는 단기간에 성과를 낼 수 있어서 그런 것이 아니겠나”라고 지적했다.

# 환경문제 취약한 ‘선질’, 낙후된 ‘선형’

어선연구가 중단되다시피하면서 선질과 선형의 문제도 함께 심각해졌다.

정부는 선질개량사업을 추진하는 과정에서 목선의 선형을 그대로 차용해 섬유강화플라스틱(FRP)어선으로 제작했다. FRP는 단단하고 무게가 비교적 가벼우며 선박의 건조나 유지·관리가 쉽다는 장점이 있다. 반면 건조나 폐기에서는 환경문제가 대두된다. FRP 어선을 건조하는 조선소가 집진시설을 갖추지 못하고 있어 FRP건조과정에서는 미세플라스틱 등 유해물질이 바다 등으로 비산되는 것을 막기 어렵다.

FRP의 폐기 역시 문제점으로 지목된다. FRP는 플라스틱으로는 재활용이 불가능하고 파쇄·재처리 후에 시멘트 원료로는 활용할 수 있다. 하지만 선박을 인양해서 파쇄하는데 소요되는 비용이 선복량 1톤 당 80만~100만원에 달하며 소각 등 추가적인 처리가 이뤄질 경우 비용이 더욱 늘어난다.

이같은 문제점에도 불구하고 단기간내에 FRP를 대체하기는 어렵다. 대체소재를 개발하기 위해서는 오랜 시간이 소요되기 때문이다.

고동훈 한국해양수산개발원 박사는 “1980~1990년대 선질개량사업을 통해 건조된 어선들이 지금부터 본격적으로 폐선해야하는데 FRP가 경도가 뛰어나다보니 폐기업체에서도 이를 받지 않으려는 상황”이라며 “FRP는 환경문제로 인해 장기적으로 이용하기는 어려운 만큼 FRP를 대체할 선질을 개발하는 것이 필요하다”고 말했다.

선형 문제 역시 여전하다. 낙후된 선형은 연료효율을 떨어뜨리고 어선의 안전성에도 영향을 미친다. 상선의 경우 꾸준한 선형개발이 이어져왔지만 어선은 선질개량사업을 추진하는 과정에서도 목선의 선형을 그대로 차용했다. 즉 낙후된 선형을 그대로 유지하고 있는 것이다. 특히 탄소저감을 위해서는 추진기에 사용되는 연료를 바꾸는 것이 필수적인 상황이다.

진송한 중소조선연구원 차세대선형개발연구단장은 “상선의 경우 꾸준한 연구를 통해 최적화가 이뤄졌기 때문에 새로운 선형을 개선했을 때 연비개선 효과가 1~3% 수준에 그치지만 어선은 장기간 선형연구를 하지 않았던 터라 새로운 선형을 개발하면 효과가 뛰어날 것”이라며 “어선의 안전성 제고나 탄소저감을 위해서는 새로운 선형개발이 꾸준히 이뤄져야 한다”고 말했다.

# 어선규제완화=과잉어획?

어선과 관련한 규제를 완화하지 못하는 것은 어선을 수산자원보호를 위한 하나의 규제대상으로 바라보는 시각때문이라는 지적이 나온다.

어선어업과 관련한 국내 규제는 어선의 선복량과 어구, 어법 등 어획노력량규제와 총허용어획량(TAC) 등 어획량 규제, 금어기, 금지체장 등 기술적 규제가 복합적으로 마련돼있다. 이 중 어선현대화의 걸림돌로 작용하는 것은 어선의 선복량을 비롯한 어획노력량 규제다. 어획노력량 규제는 수산자원량 대비 적정 어획량을 산출하고 이를 토대로 적정 어획량을 맞추기 위한 선복량, 어구, 어법에 대한 규제가 마련된다.

즉 어선의 선복량을 비롯한 어선의 어획능력이 수산자원량에 영향을 미치는 형태로 제도가 마련돼 있는 것이다. 어선에 대한 규제로 어획량을 조절하는 것으로 귀결되다보니 어선의 현대화 등은 수산자원에 악영향을 미치게 될 것이라는 우려로 이어지게 된다.

실제로 이같은 어선규제가 오히려 어선원의 안전과 복지를 해치는 결과를 가져오기도 한다. 쉬운 예가 대형선망어업이다. 대형선망업계는 일본에서 중고선을 들여오는데 일본 선망어선의 허가톤수가 국내 대형선망어업의 허가톤수보다 6톤이 크다. 선체를 개조하는 과정에서 선복량을 줄이기 위해 선박의 일부분을 잘라내야하는 것이다. 실제로 일본에서 들여온 한 중고선은 선복량 규제를 맞추기 위해 조타실을 상당 부분 잘라내기도 했다. 대형선망어업은 선박의 크기가 어획량과 직결된다고 보기도 어렵다. 대형선망어업이 주로 어획하는 어종들은 모두 TAC를 적용받고 있기 때문이다.

수산업계의 한 전문가는 “우리나라는 수산자원관리 규제가 어획노력량 규제를 중심으로 구성돼 있어 어선과 관련한 규제를 풀 경우 자원관리에 악영향을 미칠 우려가 있는 것은 분명하다”며 “하지만 어획노력량 규제의 일환으로 어선규제를 유지한 상황에서는 변화하는 어업여건에 대응하는 것이 불가능하다”고 지적했다.

이어 그는 “어선은 어획을 위한 수단일 뿐 어선자체의 규모를 키우는 것을 억제해서는 안된다”고 덧붙였다.

# 재해저감·노동권 보장 위해 선복량 규제 완화필요

세계적으로 강화추세에 있는 노동권보장을 위해서는 선복량 규제를 완화하는 것이 절실하다는 지적이 제기된다.

어선어업은 전 세계에서 가장 위험한 산업군에 속한다. 우리나라의 경우 특히 어업 안전재해율이 고위험군으로 분류되는 건설업보다 5배가 높으며 전체 평균 산업재해율에 비해서는 10배 가량 높다.

부경대산학협력단이 실시한 ‘어업재해 실태조사를 통한 고위험업종 안전지침 개발’ 연구에 따르면 2018년 기준 어업분야의 안전재해율은 5.0%로 매우 높았다. 노동자 1만명당 사망자수도 전체 산업평균 대비 16배 가량 높다. 뿐만 아니라 전도사고나 근골격계 질환 등도 흔히 발생한다.

더불어 어선원의 고령화와 감소 등 어업여건의 변화를 감안해도 선복량과 관련한 규제를 단계적으로 완화, 자동화·기계화가 필요하다. 어선원은 2000년 이후 20년 만에 내국인 선원이 절반가량 줄었고 내국인 선원의 빈자리는 외국인 선원의 몫이 됐다. 어업현장에서는 외국인 선원이 없으면 출어가 불가능하다는 하소연이 나오고 있다. 여기에 더해 국내외의 노동권 규범을 강화하려는 움직임이 이어지면서 현재의 어업구조는 지속가능하지 않다는 지적이 제기되고 있다.

이같은 여건을 개선하기 위해서는 어선의 자동화나 기계화를 통한 선원인력 수요 저감과 안전성 개선이 절실히 요구된다.

# ITQ전환 속도내야

정부가 추진하는 수산혁신2030계획이 어업인에게는 규제만 더해지는 상황으로 이어지고 있다.

해양수산부는 수산혁신2030계획을 통해 어선어업을 자원관리형으로 전환하겠다고 밝힌 바 있다. 이 일환으로 기존의 수산자원관리제도를 TAC 등 어획량 관리 중심으로 전환한다는 방침이다.

하지만 현장의 어업인에게는 수산혁신2030계획이 ‘물고기를 보호하기 위해 어업인을 죽이는 정책’처럼 느껴지고 있다. 정부는 수산자원관리를 위해 TAC 적용대상을 확대하고 있지만 기존의 규제는 전혀 완화하지 않았다. 특히 어획량과 직결되지 않는 어선규제들도 완화하지 않고 있으며 자신들이 어획하는 대부분의 어종이 TAC를 적용받더라도 예외는 없다. 이 때문에 TAC 확대과정에서 어업인들의 수용성 확보가 어려울 것이라는 지적이 나온다.

더불어 현재의 어선이나 어구·어법 규제는 결국 어획량을 늘리려는 어업인과 이를 막으려는 정부 간의 갈등으로 귀결될 것이라는 우려도 제기된다. TAC를 적용해 총량을 제한할 경우 어업인의 소득감소는 피하기 어려운데 이같은 소득감소를 보전해줄 방안이 없다는 게 어업인들의 주장이다. 즉 어획량을 줄이기 위해서는 투입되는 비용을 줄이면서 판매되는 어획물의 가치를 높이려는 노력이 병행돼야 하는데 현재의 상황으로는 불가능하기 때문이다.

류정곤 한국해양수산개발원 명예연구위원은 “수산물은 교역이 자유로운 품목인만큼 국제경쟁력이 중요한데 국내 연근해어업은 척당 생산량이 적고 경영체의 생산성도 낮다”며 “이를 개선하기 위해서는 TAC를 빠르게 확대하고 개별양도성할당제(ITQ)로 전환해 생산성을 확보해야한다”고 지적했다.

김도훈 교수는 “정부가 어선의 규격과 어업방식, 그물코까지 전부 규제를 하다보니 어업인들이 기업가정신을 발휘할 수가 없다”며 “장기적인 관점에서는 정밀한 수산자원조사를 바탕으로 어획할 수 있는 양을 정해준 후 어선이나 어구, 어법 등은 자율적으로 결정할 수 있는 구조가 바람직하다”고 말했다.