[농수축산신문=김동호 기자]

어촌소멸의 위기에 대응하고 어촌활성화를 꾀하기 위해서는 어촌지역의 활동가를 육성할 필요성이 제기되고 있다.

어촌사회는 고령화와 인구감소로 지방소멸의 우려가 커지고 있다. 어가인구의 감소세는 꾸준히 이어져 2020년에는 10만 명선도 무너져 9만7954명에 머물렀다. 정부는 이같은 문제를 해소하기 위해 어촌뉴딜300사업을 비롯한 어촌개발사업을 추진하고 있다. 하지만 어촌개발사업을 주도적으로 이끌 활동가가 없어 정책의 효율성을 높이는데 한계가 있는 실정이다.

이에 어촌과 어촌개발사업의 현황을 짚어보고 어촌활성화를 위한 어촌활동가 육성방안에 대해 살펴본다.

# 빠르게 감소하는 인구, 쇠퇴하는 어촌

우리나라는 저출산이 이어지면서 고령화와 함께 인구가 감소하고 있다. 이 가운데 수도권으로의 인구집중은 더욱 심각해지고 있다.

국회입법조사처가 지난해 12월 발간한 ‘경제·산업동향&이슈’의 ‘지방인구의 감소 현황과 시사점’ 보고서에 따르면 비수도권의 인구규모와 총 인구 대비 인구비중이 수도권에 비해 빠르게 감소하고 있다. 실제로 지난해 11월 주민등록인구 기준 비수도권인구는 2563만 명으로 수도권인구 2603만 명에 비해 40만 명이 적었다. 2018년 이후 비수도권의 인구가 감소하고 있으며 감소폭도 커지고 있는 반면 수도권 인구는 10만 명 이상 늘고 있다. 특히 청년층의 수도권으로의 인구 순유출은 큰폭으로 늘어났고 수도권 장년층의 비수도권으로의 인구순유출은 대폭 감소했다.

어촌의 쇠퇴는 더욱 두드러지고 있다. 통계청 농림어업조사에 따르면 2012년 6만1500여 호였던 어가수는 2019년 5만900여 호로 줄어든데 이어 2020년에는 4만3100여 호 수준까지 감소했다. 같은 기간 총 가구수에서 어가가 차지하는 비중은 0.34%에서 0.19%까지 줄었고 총 인구대비 어가인구의 비중도 0.30%에서 0.20%까지 감소했다. 이는 곧 어촌의 활력 저하로 이어지고 있다.

# ‘100대 문제사업’이 된 역대 최대규모 어촌개발사업

어촌의 쇠퇴에 대응해 정부는 귀어·귀촌을 활성화하는 동시에 어촌개발사업에 나서고 있다. 특히 문재인 정부 들어서는 낙후된 어촌지역의 사회간접자본(SOC)을 확충하고 어촌의 활력을 도모하기 위한 어촌뉴딜300사업을 마련, 적극 추진하고 있다. 어촌뉴딜사업은 2019년부터 올해까지 총 300개소의 어촌을 선정, 낙후된 선착장 등 필수기반시설을 지역특성을 반영해 현대화하는 어촌·어항통합개발사업이다.

사업초기 역대 최대규모의 어촌개발사업이라고 기대를 모았지만 2020년에는 제1야당인 국민의힘이 선정한 100대 문제사업에 이름을 올리는 등 여러 문제점이 지목됐다. 특히 심각한 문제점으로 지목된 것은 당초 계획과 달리 어촌의 주민이 주도하는 개발이 이뤄지지 못했다는 것이다.

해양수산부는 사업초기 토목공사 위주의 과거 어촌개발사업과 달리 지역주민이 마을 개발사업에 스스로 계획을 수립하고 사업에 참여해 어촌의 자생력과 지속가능성을 담보하고자 했다. 하지만 이미 어촌은 고령화돼 있어 사업을 주도적으로 이끌 활동가가 터무니없이 부족했다. 이런 가운데 사업에 속도를 내다 보니 사업을 대행하는 기관이 중심이 된 토목사업으로 변질됐다는 비판이 제기됐다. 또한 지자체에서는 일단 사업대상지로 선정되는데 주력하다 보니 주민의 역량이나 의사와 무관하게 전문기관에 의해 사업이 좌우되기도 했다. 즉 어촌개발사업을 어촌주민들이 원하는 방향으로 이끌고 가지 못한 셈이다.

수산업계의 한 전문가는 “‘주민주도의 상향식 개발’이 어촌개발사업의 바람직한 방향인 것은 분명하지만 기본적인 문서작업조차 어려움을 겪는 상황에서는 쉽지 않은 일인 것도 사실이다”며 “어촌뉴딜사업의 시행에 앞서 어촌주민들의 역량 강화가 선행됐어야 했는데 사업을 너무 서두르다 보니 여러 문제점을 노출하게 된 것”이라고 지적했다.

# 이식된 어촌발전, 어촌발전 이끌 역량 못키웠다

과거 추진된 어촌개발사업은 주로 하드웨어적인 데 초점이 맞춰져 어촌의 발전이 외부로부터 이식됐다.

오랫동안 국내 어촌개발사업은 주로 수산물을 생산하는 기능을 부가적으로 지원하는 수준에 머물렀다. 이 일환으로 정부에서는 어항개발과 수산물 생산을 위한 시설 지원 등 어업을 위한 인프라 확충에 초점을 맞춰왔다. 이 과정에서 어촌의 발전을 이끄는 것은 전문성을 갖추고 어촌개발사업에 나서는 전문가들이었고 어촌 주민들은 이들에게 기댈 뿐 어촌개발사업 과정에서 어촌개발을 위한 기술적 노하우나 지역의 자원을 정확히 분석하지 못했다.

이처럼 어촌개발사업이 주민들과 괴리돼 이뤄지다 보니 천문학적인 예산을 투입하고도 3000개소가 넘는 어촌지역의 공동체에서 직접 어촌개발사업을 이끌만한 역량을 갖춘 곳이 드문 상황으로 이어졌다.

실제로 수협중앙회에 따르면 2020년 기준 국내 어촌계는 2045개소에 달한다. 또한 한국자율관리어업연합회에 따르면 2020년 5월 31일 기준 국내 자율관리어업공동체만해도 1118개소에 이른다. 국내 어촌을 촘촘히 메울 수 있는 어촌공동체와 공동체의 리더들이 있음에도 불구하고 어촌주민들이 중심이 된 어촌개발사업을 이끌만한 리더는 찾기 어렵다.

이는 기존이 어촌개발사업 또는 지원사업이 하드웨어인 SOC 사업 위주로 이뤄진데다 어촌이라는 공간과 어촌지역주민들이 정책의 추진과정에서 사실상 배제됐다는 것을 반증한다. 물론 SOC가 아닌 지원사업들이 있긴 했지만 이마저도 대부분 어업생산 증대에 초점이 맞춰져 어촌공동체의 회복이나 인재육성에는 소홀했다는 것이다.

상황이 이렇다 보니 전국 연안에 수천 개의 어촌공동체 조직이 있지만 정작 어촌공동체에서 마을의 발전을 도모할 활동가가 육성되기는 어려운 상황이 이어져 왔다.

# 지역개발사업 끝나도 활동가 부족은 ‘여전’

대규모 지역개발사업이 이뤄진 이후에도 인적자원 부족문제가 여전히 해결되지 않는다는 것이 문제점으로 지목된다.

정부는 2004년부터 개소당 40억~70억 원을 투입해 권역단위 농어촌지역개발사업을 추진해 왔다. 이를 통해 농어촌지역의 소득증대와 공동체 활성화, 생활기반 확충 등이 이뤄졌다. 반면 인적자원의 문제는 마을사업에서 발생하는 문제의 가장 근본적인 문제로 지목되고 있다.

실제로 충남연구원은 2015년 발간한 ‘농어촌지역개발사업이 추진된 충남 농어촌 마을의 실태·권역단위 종합개발사업 대상마을을 중심으로’ 보고서에서 인적자원의 문제를 마을리더와 주민의 역량 부족문제, 사무장의 문제, 인력부족의 문제에서 찾았다.

지역개발사업을 통해 투자된 다양한 사업과 시설을 운영하기에는 기술이나 노하우가 부족한 경우가 지목됐다. 더불어 사업 초기에는 사업비와 시설 등에 대한 욕심으로 추진위원장과 추진위원 등으로 적극 참여했다가 막상 사업추진 후 운영단계로 넘어서자 예상과 다른 어려움에 봉착, 마을 사업을 포기하고 방치하거나 방관해버리는 사례도 있었다.

또한 사무장의 급여지급이 불가능해 사무장을 채용하지 못하거나 급여는 지급할 수 있으나 역량있는 사무장을 구하지 못하는 경우도 있었다. 또한 마을주민 중 한 명이 사무장을 담당, 중요한 역할을 해야 할 사무장이 권역과 마을에 아무런 도움이 되지 못하거나 사무장을 고용하려해도 인적자원 풀이 부족하거나 사무장들에 대한 급여수준이 열악해 능력 있는 사무장을 채용하는데 어려움을 겪기도 했다.

이와 함께 농어촌의 과소화와 고령화로 실제 일할 사람이 부족한 문제가 발견되기도 했다.

충남연구원은 보고서에서 “인적자원의 문제는 대부분의 농어촌마을에서 공통적으로 고민하는 문제로 마을 활성화의 중요한 열쇠를 쥐고 있다”며 “활성화되지 못한 마을의 대부분이 인적자원의 부족이 문제가 되고 있어 보다 적극적인 인적자원 유치가 필요하다”고 지적했다.

# 농촌에 비해 한참 늦은 어촌

농촌과 어촌 모두 지역활동가가 부족하지만 어촌에서는 농촌보다 지역활동가 문제가 더욱 심각하다.

2012년 9월 열린 농어촌지역정책포럼에서 김정섭 한국농촌경제연구원 선임연구위원은 ‘농촌정책 현장에서 거버넌스의 구조와 기능’이라는 주제발표를 통해 OECD국가들에서는 1990년대부터 지역에 기반을 둔 동반자 관계를 창출하고 이를 지원하는 전략이 확산돼 왔다고 지적했다. 이같은 흐름에 농촌분야에서도 꾸준히 거버넌스를 개선하기 위해 노력해 왔으며 정부의 농촌발전정책에도 이같은 고민이 이어져 왔다.

물론 농촌개발사업 역시 진정한 의미의 상향식 사업으로 이뤄지지 못한다는 점과 토목사업 중심, 사업추진체계의 문제에 대한 지적은 꾸준히 이어지고 있다. 하지만 어촌은 이같은 문제점들을 면밀히 파악하지도 못하고 있는 실정이다. 특히 어촌은 농촌에 비해 지역 공동체가 공고히 자리잡고 있음에도 불구하고 거버넌스를 구축하지조차 못했다는 것은 뼈아픈 대목이다.

류정곤 대통령직속 농어업·농어촌특별위원회 수산혁신특별위원장은 “어촌에는 어촌계와 자율관리공동체 등 지역공동체가 공고히 자리잡고 있기 때문에 농촌에 비해서는 어촌역량강화를 위한 여건은 훨씬 낫다”며 “최근 어촌소멸의 우려가 커지고 있는 만큼 어촌사회의 발전을 이끌 조력자들의 역할이 매우 중요하며 이들을 육성하는데 더 많은 노력이 필요하다”고 말했다.

이어 그는 “어촌소멸문제는 단순히 어업인만의 문제가 아니라 어촌지역사회의 문제인만큼 어업의 개념이 아니라 어촌이라는 공간의 개념으로 접근해야 한다”며 “이런 측면에서 어촌계나 자율관리공동체와 같은 경제공동체를 사회문화공동체로 탈바꿈시켜서 전체 어촌사회를 활성화해 나가야 한다”고 덧붙였다.

# 턱없이 부족한 중간지원조직

어촌공동체를 지원할 수 있는 중간지원조직이 턱없이 부족하다는 것도 문제점으로 지목된다.

2010년 전후로 공공정책의 영역에서 지역공동체 활성화 목적의 사업들이 꾸준히 만들어져 왔다. 이는 지역문제를 자치적으로 해결하고자 하는 목표와 함께 사회·경제·환경적인 위기로 훼손된 공동체의 가치를 복원하기 위한 것이었다. 따라서 농어촌뿐만 아니라 도시지역에서도 지역의 재생을 위한 여러 공동체가 육성돼 왔고 이들 공동체를 지원하기 위한 중간조직도 함께 성장했다.

실제로 전북 완주군에서는 중간지원조직의 네트워크인 ‘디딤’이, 전북 무주군에서는 반디키움센터와 청소년키움센터라는 사회적 협동조합이 마을공동체를 지원하는 등 성과를 내왔다. 하지만 어촌에서는 이같은 중간지원조직이 전무하다시피 한 상황이며 어촌을 지원할 수 있는 조직은 한국어촌어항공단과 한국농어촌공사 정도다. 하지만 이들 기관 역시 토목사업을 바탕으로 규모를 확대해 온 공공기관으로 어촌마을 역량 강화에서는 한계를 드러내고 있다. 특히 한국어촌어항공단은 어촌재생사업을 이끌어야 하는 공공기관으로 어촌뉴딜300사업의 대부분을 수탁받아 수행했으나 정착 어촌마을 현장에서는 20~30대의 신규 직원들이 어촌뉴딜사업을 관리하면서 여러 문제를 노출하기도 했다.

박상우 한국해양수산개발원 어촌연구부장은 “지역개발사업이 하향식 사업에서 상향식으로 전환되면서 어촌의 역량을 강화하는 것이 무엇보다 중요한 상황”이라며 “하지만 어촌분야는 어촌재생을 위해 활동할 인력 자체가 없는데다 어촌공동체의 활동을 지원할 수 있는 중간지원조직도 턱없이 부족하다”고 지적했다.

유학열 충남연구원 연구위원은 ‘충남 농촌의 인적역량강화 사업의 추진실태와 개선방안’ 보고서에서 “일부 마을의 경우 경험이 많고 유능한 리더가 존재해 개발사업의 원활한 추진과 마을운영이 잘 이뤄지고 있지만 거의 모든 농촌마을에서는 마을내 인적역량만으로 각종 개발사업을 계획·추진한다는 것이 현실적으로 매우 어렵다”며 “이같은 문제를 해결하기 위해서는 마을사무장제도를 개선하고 맞춤형 전문가 자문제도 마련, 농촌마을인적네트워크센터(가칭) 등이 필요하다”고 밝혔다.

# 모호한 역할·책임에 역량강화는 ‘요원’

마을사무장 등 어촌활동가로 활동할 수 있는 사람들의 역할과 책임이 모호하다는 점도 어촌공동체의 역량 강화를 가로막는 요소로 작용한다.

어촌마을의 사무장들은 정부가 지원하는 120만~150만 원 가량의 급여에 어촌계가 일부 비용을 더해 어촌마을에 관한 사무를 수행한다. 이들은 정부의 어촌개발사업 등에서 어촌현장의 여건과 어촌의 자원 등을 파악하고 실제 어촌개발사업에서 필요한 과제들을 도출해내는 역할을 해야 한다. 하지만 이들이 수행하는 업무나 업무에 맞는 권한이 모호한 것이 현실이다.

뿐만 아니라 처우 역시 열악하다. 유능한 사무장의 경우 월 400만~500만 원의 급여도 받지만 대부분은 이렇게 받지 못하는 것이 현실이다. 현재의 상황으로는 어촌활동가들의 ‘열정페이’에 기대야 하는 셈이다.

이 때문에 향후 예정된 포스트어촌뉴딜사업이나 어촌소멸에 대응한 재생사업 등에 앞서 어촌활동가를 육성하고 이들의 역량을 강화하는 것이 선행돼야 한다는 지적이 제기된다.

박상우 부장은 “지금 어촌의 상황은 기존에 추진됐던 어촌개발사업처럼 하향식의 사업방식으로는 어촌이 처한 어려움을 해소하기 어렵다”며 “어촌현장에서 정부, 전문가와 파트너가 돼서 소속된 어촌의 잠재력을 이끌어 내고 개선이 필요한 과제를 도출하는 어촌활동가들이 필요하다”고 말했다.

이어 그는 “청년뿐만 아니라 수산업·어촌과 관련한 전문성을 가진 은퇴자 등이 어촌에서 보다 적극적인 역할을 하기 위해서는 어촌활동가에 대한 지원을 강화, 어촌활동가를 적극 육성해야한다”며 “이들의 활동이 어촌개발사업의 실효성을 높이게 될 것”이라고 덧붙였다.

[ 어촌에서 말하는 어촌개발사업 ]

A마을 사무장=주민들이 우리마을에서 실시되는 어촌뉴딜300사업에 대해서도 잘 알지 못하고 있습니다. 사업을 수행하는 한국어촌어항공단은 민원이 생기지 않고 빨리 끝나면 된다는 생각으로 진행하면서 갈등도 있었구요. 또한 어촌어항공단의 담당자가 너무 빨리 바뀌다보니 사업에 대해 깊이 있게 이해하지 못하는 측면도 있습니다.

B마을 위원장=마을을 위한 아이템이 별로 없는데다 사업에 있는 아이템도 주민들을 위한 사업이 없습니다. 지자체 입장에서는 개발사업으로 친수공간을 조성하면 관광인프라가 만들어져 도움이 될지 모르나 지역주민의 입장에서는 도움이 되지 않습니다. 물론 없는 것보다는 있는 것이 낫긴 하지만요. 더불어 어촌개발사업이나 어촌재생사업은 특정주체가 구심점이 돼 끌고가지 않으면 사업의 원활한 추진이 어렵습니다. 또한 마을의 의사결정을 할 때 전문가들이 붙어서 조언을 해주고 어촌지역 전문위원들이 적어도 3년 간 붙어서 조력을 하는 구조가 필요합니다.

C마을 위원장=마을에 편의점 하나도 없고 병원도 없는 등 기반시설이 매우 열악합니다. 여기에다가 소득도 적어 젊은 사람들이 유입되지 않고 있죠. 신규인력을 모집하는데 매우 힘이 드는 것이 어촌의 현실입니다.

D지자체 관계자=사업수행기간이 짧다보니 문제가 발생합니다. 사업계획을 수립하는 과정에서 시간을 소진하고 나면 이 과정에서 마을주민들이 원하는 사업이 아니라 중앙정부에서 원하는대로 사업이 흘러가게 되죠. 설계변경을 통해서라도 주민들이 원하는 사업으로 할 수 있는 제도적인 변화가 필요합니다.

E마을 조정가=거의 대부분의 지역을 조사해보면 지역협의체 구성원들이 주체로 역할을 잘못합니다. 사업을 해본 적도 없고 행정적인 역량뿐만 아니라 운영역량도 부족합니다. 사업내용들이 새로운 게 많다 보니까, 정부가 하라고 하니 요식행위로 거수기 역할, 사진 찍는 역할만 합니다. 이런 역할은 정책 의도와 맞지 않습니다.

F마을 어촌계장=해양수산부에서 자꾸 빨리하라고 하는데 현장의 상황은 그게 아닙니다. 이제껏 큰 사업을 해본 적이 없습니다. 큰 규모의 사업을 하려면 주민들과 자주 대화도, 토론도 할 수 있는 시간적인 여유를 줘야 하는데 너무 빨리만 하라고 합니다. 즉 빨리하는 마을을 선정하는 겁니다.