공유재인 수산자원은 수산업의 근간이지만 최근 들어 수산자원관리제도에 대한 어업현장의 불만이 고조되고 있다. 특히 어업경비 증가와 수산자원관리 규제 강화 등이 맞물리며 어업현장에서는 규제완화에 대한 목소리가 높아지고 있다.

이에 현행 수산자원관리정책의 문제점을 진단하고 어업관리제도의 문제점과 개선방안에 대해 살펴본다.

(1) 비판에 직면한 수산자원관리정책, 이유는

# 늘어나기만 하는 규제

어업현장에서 제기하는 불만 중 가장 큰 것은 어업규제가 늘어나기만 한다는 것이다.

수산자원관리를 위한 규제는 크게 어획노력량 규제와 기술적 규제, 어획량 규제로 나뉜다. 어획노력량 규제는 어업허가제도와 어선의 선복량 규제, 어구 양과 규모, 엔진의 마력수, 조업일수 등을 규제하는 제도들이며 기술적 규제는 망목크기나 금어기, 금지체장 등의 규제다. 어획량 규제는 총허용어획량(TAC)제도나 개별양도성어획할당량(ITQ)제도 등 양륙되는 어획물을 규제하는 방식이다. 우리나라의 수산자원관리 규제는 일본과 유사하게 어획노력량 규제를 중심으로 규제가 꾸준히 늘어왔다. 1999년 TAC제도가 도입돼 다양한 규제들이 복잡하게 얽혀있다. 어업인의 입장에서는 매년 어업규제가 늘어만 갈 뿐 줄어드는 규제가 없는 셈이다.

이에 비해 선진국들의 어업관리 규제는 TAC를 중심으로 기술적 규제와 어업허가제도 등 일부 제도들이 적용되고 있다. 해양수산부 역시 여느 선진국처럼 수산자원을 TAC를 중심으로 관리하고자 TAC를 확대하고 있지만 현실적인 한계로 규제완화에는 선뜻 나서지 못하고 있는 실정이다.

이정삼 한국해양수산개발원 연구위원은 “서구국가들은 어종과 어법이 비교적 단순한 반면 우리나라는 41개 업종이 복잡하게 얽혀있어 다양한 규제수단이 필요한 것은 사실”이라며 “최근 어업인들의 실질소득이 정체 내지 감소세를 보이면서 어업규제에 대한 불만이 늘고 있다”고 설명했다.

# 불신 확산시키는 과도한 비밀주의

수산자원관리규제에 대한 저항의 배경에는 해수부의 과도한 비밀주의가 자리잡고 있다는 지적이 나온다.

해수부는 한·중·일어업협상 등을 이유로 수산자원량에 대한 공개를 꺼려왔다. 수산자원량의 공개는 어업협상 과정에서 불리하게 작용할 수 있다는 이유에서다. 표면적인 이유는 어업협상에서 국익을 보호하기 위한 조치이지만 실질적으로는 수산자원에 대한 조사·평가결과에 대한 자신감이 부족한 이유도 있다는 지적도 있다. 수산자원 조사·평가는 국립수산과학원에서 수행하고 있는데 그간 수과원의 예산과 인력은 연근해 45개 조사대상어종을 모두 조사·평가하기에 터무니 없는 수준이었다. 물론 최근 수년간 조사선을 늘리고 조사인력도 늘리는 등 인프라를 확충해왔지만 45개 어종에 대한 세밀한 조사평가는 어려운 상황이다.

이처럼 자원량과 관련한 정보가 부족한 것은 결국 어업인들이 해수부의 정책을 ‘탁상공론’ 내지는 ‘비과학적’이라고 비판하는 빌미를 제공하는 형국이 됐고 결국 상황에 따라 어업인들의 정책에 대한 순응도가 낮아지는 것으로 이어졌다.

이같은 문제를 해소하기 위해서는 수산자원의 조사·평가체계 고도화를 위한 예산과 인력을 확충하는 동시에 대학 등과 협력해 연구를 수행하고 이 과정에서 어업인들이 일정 부분 참여할 수 있는 길을 열어둬야 한다는 지적이 나온다.

김도훈 부경대 교수는 “한·중, 한·일 어업협정 등을 감안할 때 자원량에 대한 투명한 공개는 어려운 측면이 있다는 것은 맞다”며 “하지만 조사·평가 결과를 바탕으로 어업관리수단 등을 선정할 때 어업인들이 참여할 수 있는 위원회 등이 없는 것은 문제”라고 지적했다.

이어 그는 “수산자원은 공유재로 국가가 관리해야할 책임이 있는 만큼 예산과 인력을 늘려 보다 정확한 조사결과를 제시할 수 있어야 한다”며 “수과원의 인력만으로 수산자원을 조사하고 평가하는 것은 한계가 있는 만큼 민간연구기관이나 대학 등과 협업을 통해 조사결과를 고도화하는 조치가 필요하다”고 덧붙였다.

# 기후변화인가, 남획인가

“어업인은 기후변화탓, 수산청은 외국어선의 남획을 탓하는 사이에 어업후진국이 됐다.”

일본의 경제신문 닛케이비즈니스는 수산자원이 급감하며 수산업이 쇠퇴하고 있는 상황을 이같이 꼬집었다. 그렇다면 우리나라는 다를까? 우리나라에서는 어업인들이 수산자원 감소의 원인으로 기후변화와 중국어선의 불법어업을 지적하고 있다. 하지만 이에 대한 비판 여론 역시 만만치 않다. 어업인들의 남획에 의한 수산자원 감소를 부정하기 위해 그 이유를 어업이 아닌 외부요인에서 찾고 있다는 것이다.

실제로 수산자원분야의 연구자들은 연근해 수산자원감소의 원인으로 기후변화와 중국어선의 불법조업, 산란·서식장 파괴, 어업인의 남획 등이 복합적으로 영향을 미친 것으로 보고 있다. 특히 기후변화문제는 전 세계적인 의제로 우리나라가 단독으로 해결할 수 있는 방법이 없다. 또한 기후변화에 따른 수온상승의 영향이었다면 수산자원이 회복이 빠른 아열대성으로 대체되는 현상이 일어나야 하지만 이같은 상황이 없으며 기후변화로는 수온상승의 영향을 받지 않는 저서어류 등의 자원감소를 설명하기 어렵다. 즉 어업인의 남획이 수산자원 감소의 큰 영향이라고 보는 것이 합당하다는 것이다.

류정곤 한국수산회 수산정책연구소장은 “수온상승의 영향이라면 성장이 빠른 아열대성 어종의 자원량이 연근해에서 늘어나야하는데 이같은 현상은 일어나지 않고 있다”며 “특히 저서어종은 수온상승의 영향을 거의 받지 않는데 저서어종의 자원량이 감소한 것은 수온상승으로는 설명하기 어렵다”고 지적했다.

이어 그는 “남획의 영향으로 수산자원이 감소했다는 것은 오래전에 전 세계의 연구자들이 검증을 마친 사안인데 아직도 남획의 영향이라는 것을 말하고 있어야 하는 지금의 상황이 낯설다”고 덧붙였다.

# 일관성 없는 수산정책

해수부의 일관성 없는 수산정책이 수산자원관리정책의 효율성을 떨어뜨린다는 지적도 나온다.

정부는 2019년 2월 열린 경제관계장관회의에서 수산혁신2030계획을 확정, 어업정책을 생산지원형에서 자원관리형으로 전환하겠다고 밝혔다. 하지만 자원관리형 전환은 어업자원정책관실에서나 이뤄질 뿐 다른 수산정책사업들과의 연계성은 매우 떨어진다.

대표적인 사례가 오징어다. 2002년 22만6656톤이었던 오징어 어획량은 20년이 지난 지난해에 6만851톤까지 감소했다. 수산자원감소의 영향이다. 하지만 해수부는 수산물 소비촉진행사인 ‘대한민국 수산대전’ 행사를 통해 수산자원이 감소한 오징어도 할인해 판매했다.

해수부가 수산혁신2030계획의 주요 내용으로 소개했던 TAC 대상 확대에 있어서도 한계점이 존재한다. TAC는 어획량을 제한하는 강력한 규제로 TAC 적용대상업종에 수산정책자금 지원 확대 등 일부 지원을 하고 있다. 하지만 이에 대해 어업인들은 지원을 덜 받더라도 TAC의 적용을 받지 않는 것을 선호한다. 이는 TAC 적용업종에 대한 지원이 충분치 않다는 것을 의미한다.

이정삼 연구위원은 “어업현장에서는 정부의 수산자원관리정책에 동참해봤자 규제만 늘어난다고 인식하고 있다”며 “특히 TAC는 적용대상업종이 될 경우 추가적인 규제를 받는 반면 정부로부터 지원은 규제를 받지 않는 업종과 큰 차이가 없기에 TAC대상업종으로 지정되는 것에 강력히 반발하고 있다”고 지적했다.

이어 그는 “정부가 어업구조를 TAC제도를 중심으로 한 자원관리형으로 전환하기 위해서는 단순히 수산자원관리제도만 변경하는 것이 아니라 수산물 소비촉진, 수산정책자금 지원 등 해수부가 활용할 수 있는 지원정책을 집행할 때 자원관리에 동참하는 어업인들이 더 많은 혜택을 보는 구조로 바꿔나가야 한다”고 덧붙였다.

수산업계의 한 전문가는 “TAC제도 등을 통해 잘 관리되고 있는 어종을 어획하는 업종과 남획을 하지 않는 업종에 대해서는 소비촉진사업을 비롯한 정책적 지원을 늘려 지속가능한 어업이 이뤄지도록 유도해야한다”며 “아울러 수산자원이 감소하고 있는 어종에 대한 정보를 소비자들에게 제공해 자신들이 소비하는 수산물이 지속가능한지에 대해 알려주려는 노력이 필요하다”고 덧붙였다.

구도형 해수부 유통정책과장은 “수산자원관리를 위해 수산물 소비촉진 사업이나 정책자금지원 등의 사업이 보다 유기적으로 연결돼야 하는 것은 맞다”며 “다만 대한민국 수산대전은 코로나19 대유행에 따른 수산물 소비위축에 대응하기 위한 사업이었으며 올해는 전 세계적인 인플레이션에 대응해 소비자 물가를 잡기 위해 대중성 어종을 중심으로 수산물 할인행사가 마련됐다”고 설명했다.