[농수축산신문=이한태 기자]

‘대통령을 내쫓고 낡은 세상을 갈아엎겠다’며 분노한 농심이 지난달 트랙터를 끌고 서울로 몰려들었다.

비상계엄 선포에 이어 양곡관리법 등 농업 4법에 대한 거부권이 행사되자 전남 무안과 경남 진주에서 출발한 농업인들은 속속 합류해 세종시 농림축산식품부에서 규탄집회를 열고 행진을 대통령 관저가 있는 서울 한남동까지 이어갔다.

농업인의 불만을 넘어선 분노는 반복되는 쌀값 폭락과 이에 대응한 농정의 실패가 주요한 기폭제가 된 것으로 분석된다.

이에 쌀과 관련한 현안을 따져봤다.

# 농업인의 연봉, 쌀값 폭락

이번 농업인의 트랙터 상경집회는 농업인 생존권 사수를 위해 ‘농사지어 먹고살기 힘든 세상을 바꾸겠다’는 것으로 1990년대부터 1000만 원대에 머물고 있는 가구당 농업소득과 무관하지 않다.

농산물가격은 폭락하는데 반해 생산비는 급등하는 구조 속에서 더 이상 농업을 지속하기 어렵다는 것이다. 특히 전체 농가경영형태의 절반 가량을 차지하는 수도작의 경우 쌀값 하락으로 직격탄을 맞았다.

수도작 농업인의 연봉이라 할 수 있는 벼 수매가와 공공비축미 가격이 급락할 위기에 놓인 것이다.

2023년 전국 평균 벼 수매가는 조곡 40kg 기준 6만4000원이었다. 하지만 지난해 11월 벼값은 5만3000원 수준을 나타냈다. 이에 농협중앙회는 벼 수매가를 끌어올리기 위해 벼 매입자금 지원 확대와 2023년산 매입가격 이상으로 지난해산을 매입하는 농협을 대상으로 2023년산 벼 매입에 따른 손실을 보전하는 내용을 골자로 한 수확기 쌀값 안정 특별 대책을 발표했다.

벼저장건조시설(DSC)을 운영하는 지역농협 등에서는 호응이 있었지만 적자가 발생하지 않았거나 시세보다 높은 가격에 지난해산 벼를 수매하는데 대한 부담을 느낀 미곡종합처리장(RPC) 운영 지역농협 등의 적극적인 참여를 이끌어내지는 못했고 급기야 한국쌀전업농은 농협중앙회 앞에서 규탄대회를 열기도 했다.

벼 수매가뿐만 아니라 정부에서 매입하는 공공비축미가격도 폭락했다. 2023년산 공공비축미가격은 조곡 40kg 1등급 기준 7만120원을 기록했다. 수확기인 10~12월 평균 80kg 정곡 기준 산지쌀값 20만2797원을 조곡으로 환산해 결정된 매입가다.

하지만 지난해는 10월 1일부터 12월 15일까지 평균 산지쌀값이 18만4517원에 그쳤다. 수확기 평균 산지쌀값이 2023년산 수준인 20만2797원이 되기 위해서는 수확기 마지막 조사일인 지난달 25일 산지쌀값이 34만9037원으로 직전 조사일 산지쌀값 18만5552원의 두 배 가까이가 돼야 하는 상황에 처했다. 결국 지난해산 수확기 평균 산지쌀값은 80kg 정곡 기준 18만4700원으로 조곡 40kg 기준 공공비축미 매입가격은 2023년산 대비 5000원 이상 낮아졌다.

조희성 쌀전업농중앙연합회장은 “쌀 생산량 감소와 쌀값 하락으로 농업소득이 1조 원가량 줄고 있다”며 “벼 수매가가 조곡 40kg 기준 7만 원 이상, 산지쌀값은 정곡 20kg 기준 6만 원 이상은 돼야 한다”고 말했다.

# 쌀값은 누가, 어떻게 정하나

2023년 정부가 얘기한 ‘쌀값 20만 원’이나 쌀전업농이 주장하는 쌀값 기준에 대해 일반 소비자들은 어느 정도 수준인지 쉽게 가늠하지 못한다. 같은 쌀값이라도 때와 상황에 따라 형태와 규격이 각기 다르고 가격을 결정하는 주체가 달라지기 때문에 이를 구분해볼 필요가 있다.

산지에서 말하는 쌀값과 벼값부터 다른 의미를 지닌다. 산지쌀값은 RPC, 쌀조합공동사업법인 등 도정시설을 갖춘 양곡가공업체에서 도정작업까지 마쳐 우리가 흔히 알고 있는 백미 상태로 출하되는 정곡 가격이다. 벼값은 말 그대로 도정하지 않고 수확한 그대로의 알곡 상태로 거래되는 조곡 가격으로 40kg 단위가 일반적이다. 농협 수매나 정부의 공공비축미 매입, DSC 등에서 RPC 등으로 판매되는 벼 가격이다. 농업인이 농협이나 정부에 출하하는 것과 DSC 등에서 RPC로 판매하는 것은 벼값으로, RPC에서 출하하는 가격은 산지쌀값이라고 할 수 있다.

통계청에서는 전국 120여개 시·군 RPC를 비롯해 연간 정곡 유통량이 500톤 이상되는 DSC와 도정공장 등 370개 내외의 사업체를 대상으로 매월 5일과 15일, 25일을 기준으로 정곡과 조곡 가격을 조사해 산지쌀값을 정곡 20kg를 기준으로 발표하고 있다.

이러한 산지쌀값은 농업인의 소득과 직결되기 때문에 농업인의 입장에서 가장 중요한 가격이다. 특히 수확기 산지쌀값은 정부의 공공비축미 매입가격의 기준이 된다. 정부는 수확기인 10월 5일부터 12월 25일까지 통계청이 10일마다 조사하는 9번의 정곡 산지쌀값의 평균을 조곡으로 환산해 공공비축미 매입가격으로 정한다.

정부 공공비축미 매입가격이 평균 시세를 반영한 것이라면 민간 RPC나 농협의 벼 수매가는 좀 더 복잡하게 결정된다. 보관료, 가공비, 인건비 등 기본적인 운영비와 더불어 앞으로의 산지와 소비지 쌀값 등을 잘 따져야 손실을 보지 않는 경영체 운영이 가능하기 때문이다. 정부가 공공비축을 위해 매입할 때는 현재 가격인 시세가 합리적인 기준이 됐다면 경영체를 운영하는 RPC나 농협의 입장에서는 판매가격이 될 쌀값의 흐름이 보다 중요한 결정요인이라는 것이다.

수확기를 지나 단경기에 쌀값이 오르는 계절진폭이 발생한다면 지금 시세보다 다소 높은 가격에 벼를 수매하더라도 큰 문제가 안 되지만 지난해처럼 수확기 이후 쌀값이 계속 우하향하는 역계절진폭이 발생한다면 금세 감당하기 어려운 수준의 적자에 직면하게 되는 까닭에 쌀값 변동에 민감할 수밖에 없다.

그럼에도 불구하고 농협은 농업인의 협동조합이라는 특수성 때문에 일정부분 손실을 감수하면서도 수매가를 시세보다 높게 결정하기도 한다. 다만 신용사업이나 경제사업의 수익성이 좋아 양곡사업에서 발생한 손실을 감당할 여력이 있을 때가 아니라면 조합 경영에 큰 부담으로 작용한다.

때문에 많은 지역농협이나 조공법인이 농업인 조합원이 참여하는 협의회를 통해 수매가를 결정하고 있지만 현실적인 한계로 농업인이 만족할만한 수준에 이르지 못하는 경우가 대부분이다.

이러한 이유로 RPC를 운영하는 농협이나 조공법인은 산지쌀값 못지 않게 소비지 쌀값도 신경을 써야 한다. RPC나 조공법인, 도정공장 등을 거쳐 도정된 쌀은 RPC나 조공법인 등에서 직접 판매하는 경우도 있지만 대부분 농협하나로마트를 비롯한 대형유통업체, 온라인 플랫폼 등을 거쳐 소비자에게 이르게 된다. 유통단계별 운영비와 마진이 더해져 가격이 결정되며 다른 농산물과 마찬가지로 가격결정에 있어 대형유통업체나 플랫폼의 영향력이 커지고 있다.

한국소비자원 조사 결과 지난달 24일 20kg 기준 쌀값은 5만4564원으로 전년 대비 3076원 낮은 수준을 기록했다.

경기도 소재 한 농협쌀조공법인 대표는 “2023년산 벼를 시세보다 높은 가격에 수매한 뒤 지난해 쌀값이 떨어져 수십억 원의 손실을 봤다”며 “여기에 1인당 쌀 소비량 감소로 판매마저 쉽지 않은 상황에서 대형유통업체는 할인판매 등 기획행사를 빌미로 가격인하까지 요구해 수년째 경영 여건이 어려운 상황”이라고 말했다.

# 하루 한 공기 반…밥을 먹지 않는 시대

통계청이 발표한 2023년 국민 1인당 연간 쌀소비량은 56.4kg이다. 이는 국민 1인당 평균 하루에 154.6g의 쌀만을 소비하는 것으로 밥 한 공기 100g으로 환산하면 대략 한 공기 반 정도에 불과하다. 지난해 국민 1인당 쌀소비량은 이보다 5.5% 줄어든 53.3kg으로 추정된다.

통계청 자료에 따르면 1989년까지 120~130kg대를 나타내던 국민 1인당 연간 쌀소비량은 1990년 119.6kg으로 감소한 뒤 1998년에 100kg마저 무너진 99.2kg을 기록했다. 이후에부터는 3년만에 90kg대가 무너지고 5~6년만에 한 번씩 십의 자리를 바꾸며 지속적으로 감소했다. 현재는 2019년부터 50kg대를 유지하고 있지만 지난해 5%가 넘는 감소율을 보이며 53.3kg으로 1995년 106.5kg의 절반 수준으로 줄어든 것으로 추산된다. 40kg대로 주저앉는 것도 머지않았음을 예고하고 있다. 바야흐로 밥을 먹지 않는 시대의 도래인 것이다.

이같은 쌀 소비 감소세는 구조적인 공급과잉과 함께 우리 쌀 산업의 근간을 위협하고 있다. 지난해 정부는 평년과 달리 예상생산량 발표보다 한 달이나 빠른 9월에 수확기 쌀값 안정 대책을 발표하고 초과 생산량 전량을 격리하겠다고 한 데 이어 다음달 초과 생산량보다 더 많은 20만 톤의 격리 계획을 비롯한 수확기 대책을 발표했다. 그럼에도 불구하고 쌀값은 회복되지 못했고 양곡관리법 논란까지 더해지면서 불안이 지속됐다.

실제 농식품부 자료에 따르면 지난해 우리나라는 69만8000ha의 재배면적에서 358만5000톤의 쌀이 생산된 것으로 추산된다. 반면 쌀 수요량은 352만9000톤으로 5만6000톤의 초과공급이 예상된다. 이에 정부는 공공비축미 36만 톤을 포함 총 60만5000톤을 시장에서 격리해 공급량이 18만9000톤 부족하도록 유도함으로써 쌀값과 수급이 안정될 것으로 기대하고 있지만 시장의 반응이 아직까지 미온적이다.

밥으로의 쌀 소비 감소에 대해 전문가들은 소득수준 향상과 식습관 변화를 주된 원인으로 지목한다. 밥을 대체해 충분한 영양분을 섭취할 수 있는 다양한 음식이 즐비하며 육류소비량이 지속적으로 늘고 있는 것이 이를 반증하고 있다.

밥으로의 쌀 소비는 감소하고 있지만 가공식품으로서의 쌀은 날개를 달고 비상하고 있다.

2028년 시장규모 17조 원을 목표로 무서운 성장세를 보이고 있는 쌀가공식품은 국내는 물론 해외에서도 큰 인기를 구가하며 소비 감소로 어려움을 겪고 있는 우리 쌀 산업에 새로운 해법을 제시하고 있다.

한국쌀가공식품협회에 따르면 지난해 쌀가공품 품평회를 거처 선정한 10개 쌀플러스 제품 등 50여 종의 우수 쌀가공제품을 지난해 9월부터 11월까지 온·오프라인을 통해 선보이며 역대급 매출인 32억5000만 원의 실적을 거양했다.

또한 케이-라이스푸드(K-Ricefood)라 불리는 쌀가공식품 수출액은 지난해 10월 기준 전년 한해 수출액인 2억1720만 달러를 넘어서 전년 동기 대비 41.9% 증가한 2억5000만 달러를 기록했다. 이는 신선식품, 가공식품 전체 중 가장 높은 증가율이다.

박병찬 쌀가공식품협회장은 “쌀가공식품 수출은 2019년 처음으로 1억 달러를 넘었고 2023년 2억 달러를 돌파한데 이어 지난해에도 역대 최고 실적을 거두며 수출 효자상품으로 자리매김하고 있다”며 “쌀값 안정을 위해 전략작물 육성, 시장격리 등 수급정책이 추진되고 있지만 가공용쌀 공급량은 부족하고 품질 관련 문제도 제기되고 있는 만큼 쌀 소비 확대와 쌀가공산업 발전을 위해 쌀 생산 중심 정책에서 쌀 소비 중심 정책으로의 전환이 요구된다”고 말했다.

이어 박 회장은 “쌀 공급과잉은 소비 급감에 따른 구조적 문제로 가공용 쌀 소비 확대를 통한 공급과잉 해소가 해결책”이라며 “쌀이 주식이 아닌 식품 원료라는 인식 전환과 산업 경쟁력 확보를 위한 안정적이고 예측가능한 수요자 중심의 원료 공급이 필요하다”고 강조했다.

# 재배면적은 줄이고 소비는 늘리고

최근 쌀 산업이 안고 있는 공급과잉 문제는 크게 재배면적 감소와 소비 확대라는 두 방향에서 해결책을 모색 중이다.

농식품부는 쌀 산업의 체질 개선을 위해 지난달 △재배면적 감축 △품질 고급화 △신규수요 창출 △산지유통 경쟁력 강화 △연구개발(R&D) 기반 확충 등을 주요 과제로 설정해 올해부터 2029년까지 추진할 ‘쌀 산업 구조개혁 대책’을 발표했다.

쌀 산업이 생산보다 소비량 감소율이 더 큰 구조적 공급과잉 상태로 2005년 이후 12차례에 걸친 시장격리에도 불구하고 쌀값 불안정이 반복되고 있기 때문에 소비자 수요에 맞는 고품질 쌀 적정생산 체계로 개편을 추진하겠다는 것이다.

쌀 산업 구조개혁 대책의 핵심 중 하나는 감소하는 쌀 소비 수요에 맞춰 재배면적을 감축하는 것으로 벼 재배면적 8만ha 감축을 목표로 한 벼 재배면적 조정제가 시행된다. 전략작물직불제를 확대하고 하계조사료와 밀로 전환한 경우의 지급단가도 인상한다. 또한 배수개선, 논 범용화 등 생산기반 지원도 확대하며 신규 임대나 계약 갱신 간척지에 대한 일반 벼 재배 제한도 추진한다.

농업계에서는 재배면적 감축의 필요성에는 공감하지만 급격한 감축에 따른 쌀 산업 위축과 강제적인 방식에는 우려를 전했다.

최흥식 한국후계농업경영인중앙연합회장은 “8만ha를 한번에 감축하겠다고 다소 성급하게 밀어붙이는 측면이 있다”며 “벼 재배면적 감축의 필요성에는 공감하지만 유예기간을 두고 연차적으로 진행해야 한다”고 말했다.

문병완 농협RPC전국협의회장도 “수도작 위주의 농지를 타작물로 전환할 수 있도록 돕는 범용화는 좋은 대책이지만 농가가 스스로 판단할 수 있는 선택지는 확대해야 한다”며 “대체작목의 과잉생산 우려에 대한 대책, 수확후관리 등을 통한 쌀 품질 고급화가 필요하다”고 말했다.

더불어민주당 역시 “쌀 산업 구조개혁 대책은 벼 재배면적 감축방안에서 강제성 우려가 크다”며 “대체작목의 생산, 유통, 판로 확보가 선행되지 않을 경우 작목 전환농가의 피해가 우려된다”고 지적했다.

정부 주도의 재배면적 감축과 함께 농협에서는 쌀 소비촉진운동을 활발히 전개하고 있다.

농협중앙회는 지난해 7월 쌀값 안정을 위해 1000억 원의 예산을 투입해 △범국민 아침밥먹기 운동 △쌀 수출·판매 확대 △쌀가공식품 시장 활성화 등을 추진한다고 밝혔다. 이후 농협은 시·도 지역본부 등 중앙회 조직은 물론 계열사, 지역농협 등이 아침밥먹기를 비롯한 쌀 소비촉진 캠페인 붐 조성에 적극적으로 나섰으며 지자체, 교육청, 기업 등과의 협력도 도모했다. 또한 쌀 수출 지원과 쌀가공식품 원료쌀 가격 보조 등도 추진해 지난해 말 기준 목표했던 5만 톤을 상회하는 쌀 소비 효과를 거둔 것으로 자체 분석하기도 했다.

또한 국내 최대 우리 쌀 축제인 ‘2024 우리쌀·우리술 K-라이스페스타’를 개최해 관련업계는 물론 많은 소비자들의 이목을 집중 시키기도 했다.

강호동 농협중앙회장은 지난해 이러한 농협의 쌀 소비촉진운동에 대해 “농협은 밥심의 귀중함을 제자리로 되돌려 놓고자 대대적인 쌀 소비촉진 운동을 펼쳐 쌀 산업에 새로운 활력을 불어넣고 쌀값 안정을 견인하겠다”며 “농협은 아침밥먹기 운동을 비롯한 쌀 소비촉진 붐 조성을 지속해나가겠다”고 말했다.

하지만 이러한 농협의 소비촉진 노력의 실효성에 의문을 제기하는 이들도 있다. 쌀가공식품이나 수출에 대한 직접 지원과 달리 아침밥을 먹는 것은 기존 쌀 소비 이외의 신규수요를 창출하는 효과를 거두고 있는 지에 대한 직접 효과가 제대로 분석되지 않은 까닭에 1000억 원이라는 예산의 효과에 의문을 제기하는 것이다.

# 정부의 양정 책임과 의지 가장 중요

이러한 정부의 재배면적 감축과 농협의 소비 확대 노력이 진행되고 있지만 농업계 일각에서는 쌀 문제에 있어 가장 중요한 것은 책임 농정과 정부의 의지라는 주장이 제기된다.

최근 농식품부는 차등적 RPC 지원을 골자로 한 벼 매입자금 및 고품질쌀유통활성화사업 지원 정책 개편안을 발표했다. 지난해산 벼 매입가격을 전년 대비 동결 또는 인상한 RPC에 대해서만 벼 매입자금과 고품질쌀유통활성화사업 지원금액을 확대하고 금리를 인하해주겠다는 것이 골자다. 다만 벼 매입가격을 인하한 RPC에 대해서는 반대로 정부 벼 매입자금 지원규모 한도를 축소하고 추가금리를 적용하는 등 불이익을 준다. 또한 올해 산지쌀값 상승에 따른 이익도 조합원에게 환원하고 그 실적에 따라 벼 매입자금 규모 한도와 금리 설정에 차등적으로 적용한다고 밝혀 논란이 일고 있다.

이에 앞서 농협이 쌀 소비촉진에 적극적으로 나서게 된 배경에도 정부의 입김이 거세게 작용했던 것으로 전해지면서 정부가 스스로의 역할을 지속적으로 농협에게 떠넘기고 있다는 비판도 제기되고 있다.

지난해 쌀값 안정을 위해 전국 RPC와 DSC를 운영 중인 농협 조합장들이 모인 연석회의에서 한 조합장은 “농협이 쌀값과 관련해 역할을 하는 것은 당연하지만 최근에는 농협이 역할을 하는 만큼 정부가 손을 떼는 듯한 느낌”이라며 “이런 상황이 계속된다면 농협도 최대한 손을 쓰지 말아야 하는 것 아니냐”고 따졌다.

한 농협 관계자는 “농협이 2023년산 벼 수매가를 높인 것은 ‘쌀값을 보장하고 안정시키겠다’는 정부의 약속을 믿었기 때문인데 정작 쌀값이 하락하는 동안 정부는 농협을 탓하며 책임을 농협에 돌리면서 농업인과 농협을 갈라놓기 바빴다”며 “쌀 문제에 있어 가장 큰 책임은 당연히 정책 당국에 있음에도 불구하고 농업인과 국회에 농협이 문제인 것처럼 설명하고 손실을 감내하면서 역할을 할 것만을 강요하고 있다”고 토로했다.

그러면서 그는 “쌀 문제에 있어 가장 중요한 것은 농업인과 농업인 소득으로 이를 위해서는 농업인과 농협이 한목소리를 낼 수 있어야 하는데 현실은 그렇지 못하다”며 “수확기 쌀값은 물론 단경기 쌀값도 적정 수준에서 합리적으로 관리될 수 있어야 농업인과 농협 모두에게 최선이 될 것”이라고 강조했다.