[농수축산신문=박유신 기자]

연초부터 올해 첫 시행하는 ‘벼 재배면적 조정제’에 대한 관심이 뜨겁다.

농림축산식품부는 만성적인 쌀 공급과잉 해소를 통한 쌀값 안정과 농가 소득 향상을 위해 올해 쌀산업 구조개혁을 추진하기로 하고 주요 정책과제로 8만ha 벼 재배면적 감축을 골자로 한 벼 재배면적 조정제를 추진하기로 했다.

이 같은 정부 방침에 농업인 관련단체별로도 찬·반 의견이 엇갈리는 있는 가운데 최근에는 목표 달성 여부, 추진방식 등을 두고 중앙정부 주도의 ‘일괄감축’이니 ‘의무적 감축’이니, ‘지키지 않으면 불이익을 준다’더니 이런저런 지적이 일면서 의견이 분분하다.

이에 벼 재벼면적 조정제 도입의 배경과 추진 방식, 우리와 비슷한 상황에 처했던 일본의 사례, 현장 지자체 관계자들의 반응 등을 종합적으로 살펴봤다.

# 왜 추진하게 됐나

정부가 벼 재배면적 감축의 칼을 빼어든 데는 쌀 산업이 구조적 공급과잉 구조 속에서 소비자 수요와의 괴리가 점점 벌어지고 있다는 판단에서다.

실제 1인당 연간 쌀 소비량은 2018년 61kg에서 지난해 55.8kg으로 8.8% 감소한 반면 같은 기간 벼 재배면적은 73만8000ha에서 69만7714ha로 5.4% 감소하는데 그쳤다.

이처럼 재배면적 감소율보다 소비량 감소율이 더 큰 구조적 공급 과잉 상황에서 정부가 2005년 이후 12차례에 걸쳐 시장격리를 해왔지만 쌀값 안정 효과가 제한적일뿐더러 전략작물직불제 등 기존 방식만으로는 한계에 봉착, 근본적인 문제인 벼 재배면적을 감축하기로 한 것이다.

최명철 농식품부 식량정책관은 “쌀 공급과잉과 사후적 정부 개입이 반복되면서 수급 조절 기능이 약화되고 있으며, 쌀값 지지를 위한 정부의 시장격리도 가격 하락을 막는데 한계를 보여왔다”며 “쌀 공급과잉 해소와 수급안정을 통해 농가소득 향상 등을 도모할 수 있는 쌀산업의 구조적 개혁이 필요하다”고 강조했다.

# 어떻게 추진하나

벼 재배면적 조정제는 예상수요량과 시장격리 물량 등을 고려해 올해 8만ha 감축을 목표로 추진된다.

이와 관련 농식품부는 지난해 12월 지자체별로 지난해 전체 생산량에서 지역이 차지하는 비중을 고려해 감축 면적을 배분·통보했다.

지역별로는 경기 8108ha, 강원 3256ha, 충북 3727ha, 충남 1만5763ha, 전북 1만2163ha, 전남 1만5832ha, 경북 1만710ha, 경남 7007ha, 특광역 3434ha 등이다.

이에 대해 김정욱 농식품부 식량산업과장은 “지자체별로 여건이 상이한 상황에서 정부가 일률적으로 감축을 강제하기 어려운만큼 시·도(시·군·구) 주관 아래 자율적인 감축 계획을 수립해 농업인의 참여를 최대한 이끌어 내는 방식으로 추진할 방침”이라고 밝혔다.

따라서 벼 재배면적 조정제는 농식품부가 시·도별 감축면적을 배정하면 시·도는 농식품부에 시·군·구별 유형별 벼 재배면적 감축 계획을 제출하고 지역 특성을 고려해 농지전용, 친환경인증 전환, 전략·경관작물 재배, 타작물 재배, 자율감축 등 5가지 유형별로 세부 감축 계획을 ‘벼 재배면적 조정제 관리 시스템(AgriX)’에 입력한 후 추진하는 방식으로 이뤄지게 된다.

농지전용은 실제 올해 개발행위가 발생해 벼 재배가 불가능한 농지를 대상으로 하며, 일반벼에서 친환경으로 전환하는 경우 이행 20%를 인정한다. 전략‧경관 작물 재배는 올해 두류, 조사료, 가루쌀, 옥수수, 깨 등 하계 전략작물‧경관작물 직불에 참여한 신규 농지가 대상이며, 이외에 녹비작물을 포함해 지자체가 자체적인 예산으로 지원하는 전략·경관 작물 이외의 품목도 인정한다. 또한 이들 유형 이외에 잔여 면적은 휴경이나 부분 휴경으로 이행하면 된다.

이때 지자체가 이행 계획을 수립·관리시 몇 가지 사항을 유의해야 한다. 우선 지자체 중심의 자율적 감축으로 추진됨에 따라 작물 재배면적 1000㎡ 미만 농가를 선정시 자칫 한시적 농업인 자격 유지나 직불금 지급대상에서 제외될 수 있는 만큼 참여 농업인 선정시 주의해야 한다. 또 벼 이앙시 재식밀도를 줄이는 방식이나 이상기후 등으로 인한 쌀 생산량 감소는 벼 재배면적 감축으로 인정하지 않으며, 가공용 쌀은 일반적으로 다수확 품종인 관계로 제도의 목적에 맞지 않고 밥쌀로의 부정 유통 우려가 있어 불인정된다.

다만 감축 대상 면적의 1% 이내 오차로 목표를 달성하지 못한 경우에도 이행으로 인정되며, 국내에 유통되지 않고 계약재배를 통해 전량 수출용으로 재배되는 농지와 농업경영체 등록을 하지 않고 벼를 재배하는 농지도 감축을 희망할 경우 이행으로 인정 받을 수 있다.

이와 관련 김 과장은 “벼 재배면적 감축이 성공적으로 이뤄지면 쌀 공급과잉 해소, 농가소득 안정, 고품질 쌀 생산 유도, 정부 재정부담 감소, 쌀소비 감소 대응 등 다양한 효과가 있을 것으로 기대한다”며 “정부도 유형별 태스크포스(TF)를 운영하며 적극적으로 지자체를 지원하겠으며, 지자체와 농업인, 농업관련 단체의 많은 관심과 적극적인 참여를 부탁한다”고 강조했다.

# 인센티브 중심의 지원 강화로 자율적 감축 유도

농식품부는 벼 재배면적 조정제의 원활한 추진을 위해 인센티브 중심의 정책 지원을 강화, 지자체와 농업인 참여를 이끌어 내겠다는 방침이다.

우선 이달 중 공공비축미 배정 방식을 지자체 감축 실적을 반영한 배정 방식으로 변경, 재배면적 감축이 우수한 지자체에는 공공비축미를 우선 배정하기로 했다.

벼에서 타작물 재배로 전환하는 농가를 지원하기 위한 전략작물‧친환경 직불금 지원도 확대하기로 했다. 그 일환으로 전략직불금 예산을 지난해 1865억 원에서 올해 2440억 원으로 늘렸으며, 신청 면적이 예산을 초과할 경우 기본직불금 불용액 등을 활용해 지원할 계획이다. 친환경 인증을 받은 벼 역시 공공비축미로 전량 매입하고 친환경직불금 지급단가를 ha당 유기 95만 원, 무농약 75만 원, 유기지속 57만 원으로 확대 지급한다.

이밖에 전략작물 산업화(533억 원), 고품질 쌀 유통 활성화(220억 원), 미곡종합처리장(RPC) 벼 매입자금(1조3000억 원), 일반농산어촌개발(국비 5125억 원), 농촌공간정비(1045억 원), 농기계임대(271억 원) 등 식량·사회간접자본(SOC) 등 관련 정책 지원사업 선정시 우대하고 지자체와 농협에서 추진하는 각종 지원사업에서도 감축에 참여한 농업인을 우대할 수 있도록 협의해 나갈 방침이다.

# 과거 사례를 통해 본 벼 재배면적 감축 실패 원인은

이처럼 정부가 쌀산업의 구조혁신을 내세우며 강하게 벼 재배면적 8만ha 감축을 선언하고 나섰지만 여전히 현실적으로 가능하겠느냐는 의구심이 제기된다. 과거에도 재배면적 감축을 위해 다양한 정책이 추진됐지만 제대로 된 성과를 내지 못했던 탓이다.

우리나라는 1970년대 이후 식량자급률 향상을 위해 벼 재배를 장려해 왔지만 1990년대 이후 쌀 생산과잉 문제가 대두되면서 벼 재배면적 감축 정책이 꾸준히 시행돼 왔다.

주요 정책으로 직불제와 논 타작물 재배를 꼽을 수 있다.

쌀소득보전직불제와 논농업직불제로 대표되는 직불제는 명칭 그대로 쌀 가격 하락에 따른 농업인의 소득 감소를 보전하면서 논의 활용도를 높이기 위한 정책이다. 결과적으로 재배농가의 소득 보전과 일부 농업인들이 벼 대신 타 작물 재배나 휴경에 동참하기도 했지만 타 작물 전환 폭이 제한적이라는 한계 속에 감축효과는 미흡했다.

벼 대신 사료작물, 밀, 보리, 콩 등 대체 작물로 전환하도록 지원하는 논 타작물 재배 지원 역시 초기 전환 비용과 판로 불안정을 해결하기 위해 보조금 지급과 정부 수매를 병행하고 있지만 쌀 대비 경제성이 떨어지는 이유로 참여율이 저조한 상황이다. 다만 과거 한시적으로 타작물 재배 지원사업을 했던 것과 달리 현재는 전략작물직불 방식으로 추진돼 개선됐지만 불안감은 여전한 상황이다.

이밖에 논의 일부를 휴경지로 지정하는 대신 농업인에게 보조금을 지급하는 정책도 일부 쌀 생산량 감소 효과는 있었지만 근본적으로 논을 활용하지 않는 것에 대한 농업인들의 저항이 상존하고 있으며, 논농업 의존도를 낮추고 원예작물, 축산, 과수 등으로의 전환 유도 정책 역시 안정적인 소득이 보장되는 쌀 재배와 비교해 재배농가에게는 매력 있게 다가가지 못하고 있다.

그 결과 정부로서는 매년 일정량의 쌀을 매입·비축하는 공공비축을 통해 수급·가격불안을 경감시키는 방향으로 정책을 추진해 오고 있다. 하지만 이는 단기적인 정책으로 근본적으로 벼 재배면적을 감축시키기에는 한계가 있다.

이처럼 과거 다양한 방식으로 벼 재배면적 감축을 도모했지만 실패한 요인을 보자면 일단은 재배농가로서는 오랜 기간 정부의 지원 등을 통해 안정적인 소득을 제공해 온 작물인 만큼 굳이 비용을 들여 경제성이 낮고 실패 위험도 있는 타 품목으로의 전환 필요성을 못느낀다는 점이다.

더불어 2023년 기준 식량자급률이 49%이고 이마저도 자급률이 쌀을 제외하면 절반에도 미치지 못할 정도로 사료용 작물이나 밀, 콩, 옥수수 등의 시장이 제대로 형성돼 있지 않은 상황에서 위험을 감수하기 만무하다.

특히 과거 타작물 재배지원 사업이 3년만에 유명무실해졌듯이 감축 정책이 짧은 기간 동안 시행된 후 중단되거나 예산 부족으로 축소되는 등 정책의 일관성도 부족해 정작 재배농가에게 유인책이 되지 못했다는 지적도 있다.

결국 벼 재배면적 감축은 정책이나 경제적 유인, 환경적 요인 그리고 무엇보다 재배농가의 참여 의지가 중요하다.

이에 대해 윤석환 농정연구센터 전문연구위원은 “재배면적 감축이 단순히 할당량을 달성하는 식으로 이뤄진다면 결국 ‘중앙정부→광역지자체→기초지자체→읍면리→마을→농가’식으로 할당량 배분이 이뤄지면서 결국 전체 농지활용 면에서 구멍이 날 수 있어 생산의 효율성도 악화될 것”이라고 우려했다.

# 제도의 실효성 확보를 위한 과제는

일선 지자체 관계자들은 벼 재배면적 감축을 위한 정책적 지원과 농업인들의 참여가 결합될 때 정책의 실효성을 담보할 수 있는 만큼 지자체와 농업인들에 대한 충분하고 다양한 인센티브 제공과 대체 작물 재배의 경제성 확보, 정책의 일관성 유지가 중요하다는 데 의견을 같이 했다.

실제 재배면적 감축 목표에 따라 현장에서 제도를 실행·관리해야 하는 시·군·구 일선 담당자들이 느끼는 부담도 상당하다. 이에 보다 유연한 제도 운영과 함께 다양한 방식의 정책 지원을 요구하고 있다.

경남 사천시의 한 관계자는 “논에 타작물을 재배하려면 최소한의 설비지원이 필요하고 이는 초기 비용에 대한 부담으로 작용해 유도하는데 한계가 있다”며 “국비로 관련예산을 지원할 수 있는 방안이 필요하며, 공익직불금 불용액을 시·군·구가 자유롭게 타작물전환 사업에 사용할 수 있도록 하고 신규로 타작물 재배시 전량 정부 수매하는 방안도 강구해 달라”고 요청했다.

전남 장흥군의 한 관계자도 “지자체별로 자율적으로 감축하라고 하지만 실제 목표 달성을 못하면 어떤식으로든 지자체에 피해가 있을 수 밖에 없고 이는 농가 피해로 이어질 수 밖에 없어 실무자로서 부담감이 크다”고 전하며 “친환경인증 재배와 관련해 처음 친환경인증을 접해보는 농가로서는 영농에 어려움이 큼에도 감축실적은 20%만 반영해주는 것은 무리가 있어 다시 재고해 달라”고 주문했다.

강원 홍천군의 한 관계자는 “지역마다 관내 소비량이 다른 만큼 감축물량도 상이하므로 시·도가 읍·면·동 감축면적 할당시 이를 반영해야 하며, 실제 관리 시스템을 운용함에 있어 읍·면·동의 의지가 중요한만큼 현장의 업무 지원 방안도 검토해 달라”고 말했다.

충남도 관계자는 “올해 테두리 휴경(부분 휴경) 9177ha, 전략작물전환 4846ha, 친환경인증 438ha, 농지전용 891ha, 휴경 314ha, 농지이양·간척지 97ha 등 총 1만5753ha의 벼 재배면적을 감축할 계획”이라 설명하며 “특히 자율감축으로 돼 있는 휴경(부분 휴경)의 경우 별도의 인센티브 없이 캠페인만으로 유도하기는 어려우므로 농업인 지원 방안이 필요하며, 다양한 신규 지원사업 발굴을 통해 농업인에 대한 금전적 보상이 이뤄졌으면 좋겠다”고 전했다.

이와 관련 윤 전문연구위원은 “단기적으로는 시장 메카니즘을 통한 해결은 어렵지만 중장기적 관점에서 시장원리에 입각한 방향으로 쌀 과잉문제를 해결하는 것이 바람직하다”며 “하지만 완전히 시장기능에 맡기는 것은 위험하고 농업전체 구조조정의 진행상황과 맞물려 점진적으로 추진해야 한다”고 강조했다.

[기고] 일본의 쌀 과잉대책 방향과 시사점

– 윤석환 농정연구센터 전문연구위원

쌀 과잉문제가 심상치 않다. 이에 농림축산식품부는 올해 쌀 재배면적 8만ha(감축율 12%) 감축을 목표로 한다고 한다. 감축이 확대 지속될 경우 과잉 해소 방향에 대한 다양한 의견이 제기될 것이다. 일본의 경우 쌀 과잉대책은 1971년 ‘도작(稻作)전환대책’으로 처음 시작됐다. 당시 전체 벼 재배면적은 284만ha였는데 1년에 전체 재배면적의 20%(55만ha, 226만 톤) 감축은 큰 문제였다. 300만 벼재배농가와 관련된 문제인 만큼 과잉대책 결정과정은 이견이 많고 어려운 과정이었다.

당시 첫번째로 제기된 과잉 해결 방법은 ‘시장원리 도입론’이었다. 쌀 과잉은 시장원리에 따라 가격이 하락돼야 하고, 가격 인하가 과잉대책의 중심이 돼야 한다는 것이었다. 그러나 농외소득 비중이 높은 제2종 겸업농가 논 면적이 3분의 1로 추정됐는데, 이들은 자급용 생산이 많아 가격 인하에 큰 반응을 보이지 않을 것으로 예측됐고, 쌀 주산지에서는 가격 인하에 따른 소득감소를 생산량 증가를 통해 만회하려는 노력이 이뤄질 것으로 예상됐다.

두번째 접근방식은 ‘이단(二段)가격론’이었다. 주식용 쌀수요에 맞는 생산량은 기존의 가격수준을 유지하지만 그것을 넘어 과잉 생산된 쌀에 대해서는 저렴한 가격을 유지해야 한다는 것이다. 당시 일본은 주식인 쌀은 전량 국가관리방식으로 공급하고, 가격은 재생산 확보 수준을 보장하는 정책을 취하고 있었다. 반면 같은 곡물임에도 소맥, 대맥, 콩 등 가공용, 사료용 곡물은 국제가격 수준으로 저렴하게 공급되고 있었다. 따라서 과잉 쌀의 새로운 수요처로서 가공용, 수출용 쌀 등을 개척하기 위해서는 낮은 가격 수준이 필요했고, 이러한 상황과 배경 하에서 과잉부분에 대한 이단가격론이 강하게 주장됐다.

한편 정책 당국은 생산량을 확실히 감소시켜 수급 균형을 달성하는 것이 선결과제였다. 가격 기능에 의해 쌀값 인하정책이 도입돼도 쌀값 인하가 과연 생산 축소로 이어질 수 있을지, 수급균형 달성에 어느정도의 시간이 걸릴지 등 불안감이 있었다. 장기적으로는 몰라도 중단기적으로 가격으로 충분한 수급조정 기능 달성을 확신할 수 없는 상황에서 정책적 선택을 하는데 부담이 컸다. 또 쌀가격의 인하는 정치적으로도 어려운 문제였다.

결국 최초의 쌀 과잉대책은 시장기능이 거의 작용하지 않는 형태로 결정됐다. 쌀 이외 타작물로의 전환을 위해 전작 장려금을 지급하는 방법이 선택됐다. 1970년에 10a당 3만5000엔의 장려금으로 100만 톤을 목표로 쌀 생산조정이 실시됐다. 1971년부터는 5개년 계획으로 휴경 3만 엔, 보통전작 3만5000엔, 집단전작 4만 엔의 보조금을 통한 대책이 실시됐다. 또한 농협중앙회와 식량관리제도의 근간 견지, 전작을 통한 소득 감소를 보상하는 등의 생산조정 실시에 합의가 이뤄졌고, 1971년 이후는 연도별 수급균형을 목표로 생산조정 수량을 정하고 누적된 과잉쌀은 특별처리를 하기로 했다. 유통면에서는 1969년부터 자주유통미제도 발족, 1971년 부터는 도작전환대책과 연계한 예약 한도 수량을 농가별로 정해 대책의 실효성을 담보하기 위한 매입제한이 실시됐다.

이후 다양한 쌀 과잉대책이 추진됐지만 50여 년이 지난 시점에서 일본 과잉대책의 방향을 보면 △수급상황 반영 점진적 쌀값 인하 △정부 매입량 축소·민간 유통 자유화 △시장수요(팔리는 쌀)를 둘러싼 품질 가격경쟁 확대 △지방정부, 생산자 단체에의 감축 권한과 책임이양, 중앙정부 지원(경영소득안정대책 등)으로 요약 할 수 있다. 유의할 점은 2007년 생산자(단체) 중심의 생산조정을 시도했지만 과잉생산과 가격하락 현상이 발생했다. 생산자 단체 중심의 수급조정에는 적응기간이 필요하다는 의미다.

한편 쌀값 보상은 생산을 자극하는 성격이 있고, 전작 장려금 지급은 생산을 억제하는 성격이 있는데 지역여건과 농가 사정에 따라 어느쪽이 더 강하게 작용할 것인가 하는 문제가 있다. 이에 쌀 가격과 전략작물간의 수익성 격차 해소 방안과 안정적 전작 생산단지 기반 마련 등 장기목표도 제시할 필요가 있어 보인다.

끝으로 벼 감축면적의 확대와 연계한 효율적 논 이용방식의 문제를 연구해야한다. 각 개별농가들에 의한 필지별 영세·분산적 전작과 토지이용방식의 한계를 극복하는 것이다. 이는 1975년 도입된 일본의 ‘농지이용증진사업’의 등장과도 무관하지 않다. 우리나라의 경우 늘봄영농조합의 토지이용, 영농방식과 같은 사례에 주목할 필요가 있다. 74농가의 전체 이용면적 110ha 중 벼 재배면적은 5ha에 불과하고, 콩 105ha, 양파 56ha, 감자 31ha를 재배해 고소득을 실현하고, 농지이용률 180%를 달성하고 있다. 참여농가에 배당까지 실시하고 있다. 고령화 심화, 후계자 부족, 자급율 저하, 쌀 감축면적 확대 상황에 대응할 수 있는 바람직한 정책방향의 하나라고 생각된다.