[농수축산신문=김동호 기자]

세계무역기구(WTO) 수산보조금 협정이 공식적으로 발효되는 등 수산업과 관련한 국제 규범이 본격적으로 영향을 미치고 있다. 특히 어선어업과 관련한 환경규범과 노동규범은 국제사회에서 많은 지지를 얻으며 수산업은 수산자원 관리와 어선원 인권과 노동권의 보호, 해양생물의 보호 등 다양한 영역에 있어 동시다발적인 요구에 직면하고 있다.

이에 수산업과 관련한 환경규범, 노동규범의 흐름에 대해 살펴보고 국제규범이 수산업계에 미칠 영향과 대응 방안에 대해 살펴본다.

# 책임어업강령에서 본격화된 수산규범

수산업과 관련한 국제규범은 책임있는 어업에 관한 행동강령(CCRF)의 논의과정에서 본격화되기 시작했다. 1982년 유엔해양법협약으로 배타적경제수역(EEZ)이 규정되면서 각국은 자국 수역내에서 어획량을 극대화하기 위한 경쟁이 이어졌다. 이 과정에서 공해상에서의 고도회유성 어종이나 경계왕래성 어종에 대한 남획이 지속, 1991년 유엔식량농업기구(FAO) 수산위원회에서 CCRF 도입의 필요성이 제기됐다. 1992년 멕시코 칸쿤에서 열린 책임있는 어업에 관한 국제회의에서 이른바 칸쿤선언이 채택됐고 1995년에는 FAO에서 만장일치로 CCRF를 채택했다.

CCRF는 채택됐지만 법률적인 구속력이 없어 수산자원을 지속가능하게 이용하고 해양생태계를 보전하기 위한 행동기준을 제시했다. CCRF에서는 생물학적‧기술적‧경제적‧사회적‧환경적 측면을 고려한 어업을 위한 원칙과 국제적 행위기준을 담고 있는데 일반원칙에서는 △지속가능한 이용 △남획방지 △과학기반 △혼획‧폐기량 감소 △환경보호 등을 담고 있다. 이를 위한 세부조항에서는 △어획량‧어획노력량 규제 △자원회복 노력 △국제협력을 담았으며 기국의 불법‧비보고‧비규제(IUU) 어업 방지 등에 대한 책임과 어획물의 책임있는 처리, 투명한 무역, 소비자 정보제공 등도 규정했다.

1995년에는 CCRF와 함께 유엔에서 경계왕래어종 및 고도회유성어종 보존‧관리를 위한 유엔 해양법 이행협정(공해어업협정)이 채택됐다. 공해어업협정은 연안국과 조업국간 협력 의무강화, 지역수산기구(RFMO)의 역할 강화, 수산자원관리에 있어 예방적 접근법 도입, 조업선박에 대한 승선검색권, IUU어업 방지 등 규제조치도 담았다.

# 수산자원과 국제무역 연계한 DDA

2001년 카타르 도하에서 열린 제4차 WTO 각료회의에서는 수산보조금 문제를 담은 도하개발아젠다(DDA)가 출범했다.

1995년 CCRF채택 이후 FAO는 1996년 발표한 세계 어업‧양식업 현황(The State of World Fisheries and Aquaculture) 보고서에서 전 세계 주요 어종의 44%가 집중적으로 또는 완전히 어획됐고 16% 남획, 6%는 고갈, 3%는 서서히 회복 중으로 자원의 69%가 관리가 시급, 자원회복을 위해서는 어획노력량을 최소한 30%를 감축해야한다고 밝혔다. 수산자원의 남획문제를 공식화한 보고서에서는 CCRF 등 국제규범의 실질적 이행을 촉구하는 근거가 되는 동시에 수산보조금 협정의 필요성에 대한 논의를 촉발시키게 됐다.

이후 2001년 열린 WTO각료회의에서는 무역과 환경의 연관성을 논의하는 규범 협상의 일환으로 수산보조금 문제가 공식 의제로 채택됐다. 이는 1994년 마라케쉬 협정에 따라 제정된 ‘보조금 및 상계조치에 관한 협정(SCM)’이 수산자원고갈이라는 환경문제를 다루기에는 부적합하다는 판단에서 추진됐다.

수산보조금 협정의 협상 과정에서는 폐지하는 보조금의 범위를 두고 교착상태가 오랫동안 이어졌다. 특히 과잉어획과 과잉어획능력에 기여하는 보조금, 남획된 어종을 포획하는 업종에 대한 보조금, 개도국에 대한 우대조치 등이 쟁점이 됐고 2022년 6월 스위스 제네바에서 열린 제12차 각료회의에서 IUU어업에 대한 보조금, 남획된 어종에 대한 보조금, 공해어업에 대한 보조금을 금지하는 것으로 협상이 타결됐다.

수산보조금 협정은 수산자원이라는 환경문제를 해결하기 위한 국제 통상 규범이라는 평가를 받는다. 또한 가장 어려운 쟁점인 면세유 등 과잉어획과 과잉어획능력에 기여하는 보조금 에 대한 협상을 추가로 이어나가야 하는 상황이다.

# 다자간 통상협정에도 규범 마련

수산보조금 협상의 교착상태에서도 다른 다자간 통상협정에서 수산규범들이 지속적으로 마련됐다.

우선 거론되는 것이 포괄적‧점진적환태평양경제동반자협정(CPTPP)이다. 2005년 브루나이, 칠레, 뉴질랜드, 싱가포르 등 4개국이 체결한 환태평양전략적경제동반자협정(TPP)으로 시작된 협정은 2008년 미국이 참여하며 참여국이 늘었고 2015년 12개국이 TPP협정문에 합의했다. 하지만 도널트 드럼프 대통령의 1기 당시 TPP를 탈퇴했고 2018년 3월에는 미국을 제외한 11개국이 CPTPP에 공식 서명했다. CPTPP의 환경챕터에는 수산규범이 명시돼있는데 회원국은 IUU어업 방지와 남획에 기여하는 특정한 어업보조금을 금지하도록 하고 있다.

또한 미국‧멕시코‧캐나다 협정(USMCA)에도 규범이 마련됐다. 2020년 북미자유무역협정을 대체해 발효된 USMCA에는 지속가능한 어업관리와 해양생물보존, 어업의 지속가능성에 부정적 영향을 미치는 보조금 금지, IUU어업 근절과 어획물 교역방지 등의 내용이 담겼다. 2022년 출범한 인도-태평양경제프레임워크(IPEF)에서도 환경과 지속가능성 목표를 통해 IUU어업을 막고 해양환경보호 등 규범적인 측면들이 마련됐으며 특히 WTO의 수산보조금 협정에 대한 충실한 이행을 강조할 가능성이 높은 상황이다.

# 수산업, 노동규범에도 직접 영향권

수산업은 수산자원관리를 위한 규범 뿐만 아니라 노동규범에도 직접적인 영향을 받게 될 공산이 크다.

우선 직면한 것이 국제노동기구(ILO)의 어선원노동협약(C.188)이다. C.188은 2007년 6월 열린 ILO 96차 국제노동총회에서 채택된 이후 2016년 11월 리투아니아가 10번째로 협약을 비준하며 발효요건을 충족했으며 이듬해 11월에 발효됐다. C188은 9장, 54조, 3개의 부속서로 이뤄져 있으며 △정의와 적용범위 △일반원칙 △선내근로 최저요건 △근무조건 △거주구역과 식량 △의료관리·보건·사회보장 △준수와 이행 △종결규정 등으로 구성돼 있다.

C188은 기본적으로 상업적 어로에 종사하는 모든 어선과 어선원을 그 대상으로 하며 협약의 회원국은 길이 24m 이상 어선에 대한 보호규정을 이보다 작은 어선으로도 확대할 수 있다. 길이 24m는 국제기준의 총톤수로는 300톤이며 국내 기준으로는 189톤이다. 협약은 즉각적으로 이행이 어려울 경우 일부 또는 전체 조항을 점진적으로 이행할 수 있다. 다만 △길이기준 24m 이상 △7일을 초과해 해상에 머무르는 어선 △200해리를 초과한 영역을 항해하는 어선 △항만국 통제를 적용받는 어선은 점진적 이행이 불가능하다. 즉 협약의 발효즉시 적용되는 것이다.

지역수산기구(RFMO)에서도 선원들의 노동권과 관련한 조항을 마련하려는 움직임이 발생하고 있다. 중서부태평양수산위원회(WCPFC)에서는 어선원 노동기준 개선을 위한 논의를 진행하고 있으며 특히 각국의 시민단체에서는 노동권 침해를 IUU어업행위에 포함시켜야 한다고 주장하고 있다.

# ‘수입금지’로 타국에도 강제

세계의 주요 소비국인 선진국들은 규범을 준수하지 않은 어업에 대해 수입을 금지함으로써 타국에도 직접적인 영향을 주고 있다.

대표적인 사례가 우리나라의 예비 IUU어업국 지정 사태다. 우리나라는 2013년과 2019년에 EU와 미국으로부터 예비 IUU어업국으로 지정된 바 있다. 2013년 당시 우리나라는 IUU어업 관련 법적 제재 수준이 미흡한 데다 조업감시 미흡, 원양어선에 대한 통제시스템 실효성 부족 등을 이유로 EU와 미국으로부터 예비 IUU어업국에 지정됐다. 또한 2019년에는 우리나라의 원양어선이 남극해양생물자원보존위원회(CCAMLR)의 어장폐쇄 통보에도 조업을 지속하는 사례가 발생, 국내 원양산업발전법상 벌금형만으로 불법어업을 통한 이익을 박탈하기에 충분하지 않다며 미국으로부터 예비IUU어업국으로 지정됐다.

IUU어업국이 될 경우 우리나라의 국제적 위상에 악영향을 미칠 뿐만 아니라 수산물 수출제한 등으로 국내 수산업계에 직접적인 피해를 줄 가능성이 컸다. 따라서 정부는 관련 처벌규정을 대폭 강화하고 감시체계를 확보할 수밖에 없었다.

미국의 해양포유류보호법(MMPA) 역시 마찬가지다. 미국은 자국 수준의 해양포유류 보호조치를 갖추지 못한 어업에서 생산된 수산물의 수입을 금지했다. 즉 국내 수산물을 미국으로 수출하기 위해서는 해양포유류보호를 위한 조치를 취해야만 하는 상황이다.

또한 독일은 인권침해를 방지하기 위한 기업의 공급망 실사에 관한 법률을 통해 자국의 기업들에게 자사 공급망 전반에 걸쳐 인권과 환경보호를 위한 실사 의무를 부여했으며 EU는 기업 지속가능성 실사 지침을 마련, EU회원국은 내년 7월까지 이를 국내법으로 전환해야한다. EU의 공급망 실사법은 EU회원국에 소재한 기업들에게 광범위한 실사를 요구하게 된다.

# 강화되는 규범, 후퇴는 없을 전망

수산업계의 전문가들은 국제적인 환경‧노동규범의 강화는 전 세계적인 큰 흐름으로 과거로 후퇴할 가능성은 없을 것으로 보고 있다.

CCRF가 채택된 이후 서구 선진국을 중심으로 한 국제사회에서는 변화한 여건에 맞춰 자국의 제도를 정비해왔다. 민간에서는 환경단체를 중심으로 해양관리협의회(MSC)가 설립, MSC 인증 어업이 빠르게 늘었고 수산물 유통 단계에서는 MSC인증의 중요성이 계속 커지고 있다.

또한 국제규범은 서구 선진국들의 이해관계에도 부합한다. 미국, EU 등 주요 소비국들은 개발도상국이 낮은 임금을 바탕으로 생산한 수산물이 자국에 유입되면서 자국의 수산업을 보호할 필요성이 커졌다. 이 가운데 통상에 있어 환경규범과 노동규범이 강화될 경우 개도국의 수산물 생산비가 높아지는 것을 피하기 어려워 자국의 수산업을 보호하는데도 도움이 된다. 세계의 모든 나라가 국제 규범을 준수해야하는 상황이 될 경우 생산비가 늘어나며 자국의 수산업을 보호하는 데도 유리한 셈이다.

수산업계의 한 전문가는 “서구 선진국을 중심으로 논의되는 주요 규범들은 정당성 측면에서 바람직하다는 평가를 받을 뿐만 아니라 주요 선진국의 이해관계에도 부합하는 만큼 규범의 내용이 후퇴할 가능성은 거의 없을 것”이라며 “특히 지난 30여년 간 꾸준히 논의하면서 실질적인 성과를 거두고 있는 만큼 앞으로 국제적인 규범들이 강화되는 것을 피하기는 어려울 것으로 보인다”고 말했다.

# 잃어버린 30년

우리 정부는 주요국과 달리 CCRF 채택 이후 수산업과 관련한 국제 규범이 꾸준히 강화돼왔음에도 30년간 제대로 된 대응을 하지 못했다.

국내 수산정책의 패러다임은 생산증대에 집중돼 있다. 이는 수산자원을 보호할 수 있는 방안을 논의하는 국제적인 동향과는 상반된 기조다. 해수부는 2016년 연근해어업 생산량이 100만 톤을 밑돌자 연근해어업정책을 자원관리형으로 전환한다는 내용을 담은 수산혁신2030계획을 발표했으나 제대로 이행되지 않고 있다. 공식적으로는 자원관리형 어업을 말하지만 실질적으로 달라진 것은 총허용어획량(TAC) 제도의 확대 등 일부에 불과한 실정이다.

또한 우리나라는 수산보조금의 지급규모가 클 뿐만 아니라 환경단체 등이 지목하는 ‘해로운 보조금’, 즉 어획노력량을 증강시키는 보조금에 집중된 구조를 가지고 있다. 실제로 해수부의 수산예산 중에서 면세유와 영어자금이 차지하는 비중이 상당한데 면세유를 통한 세금감면액은 지난해 기준 4487억 원 수준이며 영어자금은 공급규모 기준 5854억 원이다. WTO수산보조금 협정의 후속 협상과정에서 폐지될 가능성이 있는 보조금들이다.

이같은 구조가 이어질 수 있었던 배경에는 해양수산부의 ‘비밀주의’도 큰 몫을 했다. 해수부는 EEZ가 설정된 이후 한‧중‧일 어업협정을 이유로 수산자원의 상태 등에 대한 정보를 공개하지 않아 왔다. 또한 WTO 수산보조금 협상이 시작된 이후에는 국가간 협상에서 악영향을 미친다며 정보공개에 소극적이었다. 수산자원의 상태와 관련한 정보가 거의 공개되지 않다 보니 정부의 정책에 대한 견제가 거의 이뤄지지 않았고 국제적인 흐름과 상반된 정책이 이어질 수 있었다. 이는 미국, 유럽, 호주, 뉴질랜드 등 주요국이 수산자원과 관련한 정보를 적극 공개하는 것과 상반된다.

국제규범과 관련한 정보 역시 마찬가지다. 강화되고 있는 국제규범에 대한 정보가 충분히 공개되지 않다보니 어업인을 비롯한 이해관계자들이 국제규범을 정확하게 파악하고 이를 대비하는데 어려움을 겪을 수 밖에 없다.

수산자원분야의 한 전문가는 “우루과이라운드 당시 수산부문의 대응정책을 마련하기 위해 만든 연구보고서가 아직도 유효한 정책수단인 것이 지금 우리나라 수산정책의 현실”이라며 “30년간 같은 상황이 이어지고 있다보니 현 상황에서 연근해어업이 국제규범을 수용하는 것은 사실상 불가능한 것”이라고 지적했다.

# 연근해어업, 국제규범 수용 사실상 불가능

국내 연근해어업은 강화되고 있는 국제규범을 수용하는 것이 사실상 불가능한 상태라는 분석이 나온다.

지난해 한국해양수산개발원이 발간한 ‘신통상규범 확대에 따른 수산분야 영향 및 대응방안’ 보고서에 따르면 전문가패널조사에서 국내 수산업의 국제적인 환경규범과 노동규범의 수용력에 대한 평가에서 부정적인 평가가 다수를 차지했다. 조사에 응한 전문가의 66.7%는 보조금 금지로 인한 어업경영악화, 관련 교육과 연구 부족 등으로 환경규범의 수용이 쉽지 않다고 지적했으며 노동규범 역시 노동력 확보문제와 국제기준에 상응하는 법제의 미흡으로 수용이 어렵다고 답했다.

특히 수산보조금의 폐지는 가장 큰 영향을 받는 요소로 지목됐다. 보조금 폐지시 어업경영체 입장에서는 비용부담이 24.5% 증가할 것으로 예상됐으며 선원임금과 후생비, 공제료, 보험료 등 노동규범 준수에 발생하는 비용도 21.1% 가량 늘어날 것으로 예상됐다.

최근 어획부진에 따른 어업생산성 저하 등을 감안할 때 현재의 어업구조에서는 사실상 국제규범을 수용하는 것이 불가능한 셈이다.

KMI는 보고서에서 “통상규범의 확대와 강화가 국내 수산업에 미치는 영향을 최소화하고 국제사회의 통상규범 준수요구에 대응하기 위해서는 법‧제도 체계개선, 과학적 조사‧분석에 기반한 대응책 마련, 수산규범 전문가 네트워크 구축‧역량강화가 필요하다”며 “이를 위해서는 제도 정비, 수산규범과 관련한 정보제공과 교육‧홍보 강화, 체계적 대응을 위한 전담기관 등이 필요할 것”이라고 지적했다.

# 수산정책‧산업 전반적 재편 필요

강화되는 수산업 관련 규범에 대응하기 위해서는 연근해어업의 구조뿐만 아니라 수산정책의 재편도 필요한 실정이다.

수산보조금 협정은 보조금 의존도가 높은 국내 어업인의 소득 안정성에 직접적인 영향을 미치게 되는데 특히 앞으로 이뤄질 과잉어획과 과잉어획노력에 기여하는 이른바 ‘해로운 보조금’을 폐지할 경우 연근해어업에는 치명적인 영향을 줄 가능성이 크다. 또한 C.188의 비준 등 각종 노동관련 규범들을 수용하기 위해서는 인건비 증가를 피하기 어려워 어업인들의 경영악화로 이어질 수밖에 없는 실정이다.

최근 수산업계는 어가인구의 고령화와 감소가 심각한 수준에 이른 데다 어획부진에 따른 어업경영악화, 생산비의 지속적인 증가, 구인난 등 복합적인 위기에 직면해있다. 따라서 기존의 어업구조와 정책을 유지한 채 부분적으로 개편하는 것으로는 연근해어업의 지속가능성을 담보하기 어렵다.

수산업계의 한 전문가는 “우리나라는 어구어법, 금어기, 금지체장, TAC, 조업구역, 선복량 규제 등 세상의 모든 자원관리제도를 다 시행하고 있지만 막상 제대로 운영되고 있는 정책은 하나도 없는 것이 현실”이라며 “이 과정에서 수산자원은 급격히 감소했는데 특히 명태, 말쥐치, 오징어 어획량 급감으로 지역의 관련 산업이 함께 붕괴되면서 지역경제에도 심각한 타격을 주고 있다”고 지적했다.

이어 그는 “우리나라 수산업과 수산정책은 상처가 곪다 못해 썩어들어가는데도 문제를 감춘 채 드러내지 않다 보니 산업의 경쟁력이 약화되고 매력도도 하락, 인력문제로까지 이어질 수 밖에 없는 상황이 됐다”며 “연근해어업의 구조를 전면적으로 재편하고 국제규범에 부합하는 수산업으로 나아가기 위해서는 적어도 수산자원의 현 상태에 대해서는 투명하게 공개, 연근해어업의 구조재편에 막대한 예산을 투입하는데 대한 국민들의 공감대를 형성해나가야 한다”고 덧붙였다.

또다른 전문가는“30년 동안 우리 정부의 정책이 사실상 정체상태에 놓여있는 동안 국제사회에서는 규범에 대해 꾸준히 논의하면서 앞서나가니 결국 우리 수산업이 퇴보상태에 놓이게 된 것”이라며 “단순히 수산보조금의 체계만을 개편하는 것으로 대응하는 것으로는 수산업을 유지하는 것이 불가능한 만큼 어업정책과 어업구조의 전면적인 재편이 불가피하다”고 말했다.